中国工业报记者 孟凡君

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段。在新发展格局下，北京、上海、沈阳、成都等50个更新试点城市，与过去旧城改造中常见的大拆大建相比，不再“头痛医头、脚痛医脚”，而是将城市作为有机生命体，推进内涵式、集约型、绿色化城市有机更新模式，在完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境等方面取得新突破，成为城市更新“新纪元”的引领者。

城市更新是持续完善城市功能、提升人居环境品质、激发城市活力的空间治理过程，也是推动城市内涵式高质量发展的重要抓手。6月8日，在国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，住房城乡建设部副部长秦海翔认为，实施城市更新行动是党中央科学把握城市发展规律，就全面推动城市高质量发展作出的重大战略部署，日前《城市更新“十五五”规划》已经公开发布，明确了未来5年城市更新的时间表、任务书和路线图。

秦海翔介绍，“十四五”时期，我国各地累计改造了城镇老旧小区24万多个，惠及居民群众约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里，加强城市历史文化保护传承工作，开展了历史建筑保护修缮，推进老旧街区厂区改造提升。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》要求，推进城市更新坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区；坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性；坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”、“形象工程”。

《城市更新“十五五”规划》是我国首部国家级城市更新专项规划，发布以来备受社会各界广泛关注。秦海翔表示，城市更新的工作机制、实施模式、政策制度不断完善，为“十五五”时期高质量推进城市更新奠定了坚实基础。接下来，全国各地要根据《城市更新“十五五”规划》部署，细化本地区城市更新的目标指标、任务措施，一件事情接着一件事情办，努力能做到办一件成一件，确保把好事办好、实事办实。

2030年城市更新行动取得重要进展

城市更新的本质是“系统性重构”，发达国家走过的路早已表明，城市更新要从第一代的政府主导，到第二代的市场主导，最终发展到“政府-市场-社会”多元参与合作第三代城市更新实施模式，但时至今日第三代城市更新实施模式始终未成气候。四川省城乡建设研究院院长贾刘强认为，当前城中村改造是推动城市更新最难啃的“硬骨头”，改造非常迫切、意义重大。但是，城中村改造主要面临着缺乏金融支持，改造工作“启动难”；缺乏政策指引，改造工作“推进难”；缺乏成熟模式，改造工作“方式难”的“三难”困境。

2019年，中央经济工作会议首次提出“城市更新”，此后“城市更新”逐步上升至国家战略层面。秦海翔表示，《城市更新“十五五”规划》顺应我国城镇化和城市发展“两个转向”的新形势、新要求，在目标设定上，明确到2030年城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。

在指标设置上，《城市更新“十五五”规划》聚焦增进人民福祉，从人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面设置10项规划指标。一方面，聚焦为民、便民、安民，提出了城镇危旧房改造、城镇老旧小区改造、新建及改扩建体育场地、城市公园绿地等指标，都是为了解决好群众身边的“急难愁盼”问题，创造更加安全舒适的居住条件、更加方便高效的公共服务和更加优美宜人的城市环境。另一方面，坚持尽力而为、量力而行，科学确定“十五五”时期各项指标的具体任务量，做到可感知、可量化、可评价，让人民群众能够真切感受到城市更新带来的实实在在的成效。

在任务部署上，《城市更新“十五五”规划》部署实施一批民生工程、发展工程、安全工程，有力有序有效推进城市更新重点任务的落实。民生工程方面，重点是推进“好房子”建设，持续改造城镇老旧小区，加快建设完整社区，提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系，修复城市生态系统，营造高品质的生活空间。湖南省长沙市以“城市体检”为切入点，探索出一条以“城市体检”为基础、以“城市更新”为路径、以“信息平台”为支撑的宜居乐业城市建设之路。

发展工程方面，《城市更新“十五五”规划》重点是增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，通过做优增量、盘活存量，为新产业、新业态发展创造条件，充分发挥城市更新对于扩内需、稳增长、促消费的重要作用，培育壮大城市发展的新动能。上海市静安区以“首发经济”为抓手，推动南京西路商圈向“千亿级”迈进，通过支持国际品牌创新、扶植本土品牌、打造数字化和沉浸式消费场景，提升商圈的全球资源配置能力。

安全工程方面，《城市更新“十五五”规划》重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造，提升风险防控和应急保障能力，增强城市韧性，保障城市安全运行。湖南省长沙市天心区针对辖区内金盆岭街道沙湖村成片自建房危房及衍生安全问题，提出统筹重建模式，即政府主导、公司主建、居民主体，统一规划、科学布局、原地重建，提升城市更新的统筹性、科学性、精准性，实现城市有序更新、有机更新、有效更新。

统筹相关渠道资金支持城市更新

城市更新是一项系统工程，推进过程中面临资金筹措难、项目平衡难、长效运营难、行政审批难等挑战。四川省建筑设计研究院有限公司建管公司总经理、城市更新研究中心主任魏继谦认为，不同性质的城市更新，其投融资模式及资金来源各不相同，比如民生改善类的城市更新基于其公益属性，主体资金主要来自政府投入，部分资金可能由所在社区筹集，资金的来源较为单一。“在物业载体更新完成后，后期运营及维保资金往往没有精细考虑，这是此类城市更新所面临的共同问题。”魏继谦说。

实际上，城市更新资金需求量大，涉及“钱从哪来”的问题。以往的城市更新，资金支持主要依靠地方财政和平台公司大都以政府为主导。现阶段的城市更新，多方主体共同参与，项目种类复杂多样，收益回报难以精准测算，实施难度相对较高，资金需求也较为庞杂。财政部经济建设司司长郭方明表示，财政部积极发挥财政职能作用，不断完善财政支持政策，推动城市更新工作。

首先，创新方式方法，支持实施城市更新行动。2024年起，财政部会同住建部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作，连续3年累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助，支持入围城市重点样板项目和机制建设。同时，引导地方更加注重资金统筹使用和错位安排、注重投资和消费相结合、注重“投资于物”和“投资于人”相结合。郭方明表示，“十五五”期间，先行先试的50个城市将按照实施方案确定的工作目标，探索城市更新可复制、可推广的机制。

其次，统筹各项资金渠道，支持城市更新重点任务。比如，安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设、老旧小区改造等。郭方明告诉媒体记者，“十五五”期间，中央财政将保持较大的支持力度并不断优化政策设计，提高资金使用效益。

郭方明介绍，除了财政资金支持外，财政部同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。“近年来，国家发展改革委统筹相关渠道资金，积极支持城市更新项目建设：一是通过中央预算内投资对城市更新予以专项支持。二是在“两重”建设中大力支持城市地下管网建设改造。”国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏表示。

企业作为城市更新的重要载体，其城市更新业务模式将由传统的“开发方式”向“经营模式”转变。当前，我国很多地方注重吸引运营主体提前介入、一体化主导城市更新，具有资产管理及运营能力的企业参与积极性增强，已经有越来越多的企业将城市更新作为业务发展的新赛道，打造新的增长极。比如，中国五冶集团有限公司在河北省邯郸市刘庄村城市更新工程中，采用“先建后拆”方式实施，有效解决了“先拆后建”带来的过渡时间长、财政资金压力大等问题。

统筹推进“硬投资”和“软建设”

城市的核心是人，做好城市更新工作根本目的就是让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。但是，城市更新的改造对象绝非单一维度的“拆旧建新”，而是覆盖空间、功能、文化、生态、经济的系统性工程，其核心逻辑是以“人”的需求为中心，通过历史保护与现代功能的平衡、产业升级与消费升级的协同、生态优化与城市韧性的增强，实现城市从“规模扩张”到“质量跃升”的转型。《2025年中国城市高质量发展白皮书》认为，城市发展是我国经济社会发展的重要驱动力，然而传统发展模式带来了资源浪费、环境污染等问题，特别是随着城市化进入存量改造时代，城市更新重要性日益凸显，而城中村改造是城市更新的关键部分。

当前，我国城市更新策略向“微更新”“微改造”侧重，而资金平衡是推进的关键，需要在政策设计、资源配置、资金支持等方面进行有效整合。国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏表示，国家发展改革委与有关方面加强协同，统筹推进“硬投资”和“软建设”，将《城市更新“十五五”规划》明确的主要目标和重点任务落实落细到群众可感可及的一个个具体项目上，推进“十五五”时期城市更新各项工作取得重要进展。在“硬投资”方面，按照“统筹规划，突出重点”“先急后缓，分步实施”的原则，优先支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等公共安全和民生保障类工程，统筹支持老旧街区（厂区）改造提升等发展类工程，更大力度服务民生。

在“软建设”方面，将“人民城市人民建、人民城市为人民”的城市工作理念贯穿城市更新项目谋划实施、运营管理全过程，围绕完善投入机制、提高投入效率，充分调动居民、企业等各方面积极性，健全完善运营维护体制，更加注重治理投入，推动形成多元可持续的城市更新长效机制。湖北省武汉市2025年一季度总投资2346.6亿元集中开工235个重点项目，涵盖高端装备制造、战略性新兴产业、城市更新等领域。武汉市江岸区计划新建“数智传感产业园”，聚焦数字经济与智能制造，为区域产业升级提供物理载体。

城市作为“有机生命体”，在发展过程中会出现各种各样的“城市病”，需要通过定期体检查找和解决城市建设中的短板弱项，提升风险防范能力，优化发展环境，提高城市功能品位。江苏省南京市由传统征收拆迁方式转向“留、改、拆”方式，采用微改造“绣花”功夫，实现历史文化保护、城市功能完善、居住品质提升的有机更新。河南省郑州市中原超级总部基地等重点项目稳步推进，助力城市从“制造”向“智造”转型。广东省合一城市更新集团致力于通过“旧改+运营”“园区+基金”双引擎驱动模式，为我国新型城镇化提供系统性解决方案。

随着更多城市将城市更新纳入战略规划，其改造的深度与广度将进一步拓展，不仅是物理空间的焕新，更是城市治理能力、文化软实力与经济竞争力的全面提升。河南省郑州市2025年城市更新目标明确提出“生态环境进一步完善”，推动城市从“灰色基建”向“绿色空间”转型。浙江省杭州市临平区规划建设300亩“临平数智城生态商务区中心公园”，北岸设超级文体公园、东岸打造滨湖休闲商业带、南岸侧重自然生活场景，满足办公人群与居民的休闲、社交、亲子等多元需求，将生态空间转化为“可参与、可消费”的城市活力节点。浙江省宁波市推动“小规模、渐进式”更新模式，创新探索工业遗产保护利用，营造“主客共享”的人文空间。