中国工业报记者  孟凡君

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段。《城市更新“十五五”规划》已经公开发布，明确了未来5年城市更新的时间表、任务书和路线图。6月8日，在国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，住房城乡建设部副部长秦海翔介绍，实施城市更新行动是党中央科学把握城市发展规律，就全面推动城市高质量发展作出的重大战略部署。“十四五”时期，我国各地累计改造了城镇老旧小区24万多个，惠及居民群众约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里，加强城市历史文化保护传承工作，开展了历史建筑保护修缮，推进老旧街区厂区改造提升。

城市更新是持续完善城市功能、提升人居环境品质、激发城市活力的空间治理过程，也是推动城市内涵式高质量发展的重要抓手。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新作出了顶层设计，相关部门陆续出台了中央预算内投资、规划和土地支持、城市体检、城市更新规划等配套政策。秦海翔认为，城市更新的工作机制、实施模式、政策制度不断完善，为“十五五”时期高质量推进城市更新奠定了坚实基础。接下来，全国各地要根据《城市更新“十五五”规划》部署，细化本地区城市更新的目标指标、任务措施，一件事情接着一件事情办，努力能做到办一件成一件，确保把好事办好、实事办实。

事实上，城市更新是推动高质量发展的综合性、系统性战略行动，不仅是物理空间的重塑，更是对城市治理能力的系统检验。2025年，中央城市工作会议强调要转变城市工作重心，更加注重治理投入，创新城市治理的理念、模式、手段。住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏表示，提升城市治理能力水平是《城市更新“十五五”规划》的重点任务，主要从三个方面发力。第一，健全城市治理工作体系。第二，完善社区服务机制。第三，推动城市治理智慧化精细化。

设定了2030年和2035年目标

《城市更新“十五五”规划》是我国首部国家级城市更新专项规划，发布以来备受社会各界广泛关注。秦海翔表示，在目标设定上，《城市更新“十五五”规划》顺应我国城镇化和城市发展“两个转向”的新形势、新要求，设定了2030年和2035年目标。到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。同时，展望了2035年目标，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

在指标设置上，《城市更新“十五五”规划》聚焦增进人民福祉，从人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面设置10项规划指标。一方面，聚焦为民、便民、安民，提出了城镇危旧房改造、城镇老旧小区改造、新建及改扩建体育场地、城市公园绿地等指标，都是为了解决好群众身边的急难愁盼问题，创造更加安全舒适的居住条件、更加方便高效的公共服务和更加优美宜人的城市环境。另一方面，坚持尽力而为、量力而行，科学确定“十五五”时期各项指标的具体任务量，做到可感知、可量化、可评价，让人民群众能够真切感受到城市更新带来的实实在在的成效。

在任务部署上，《城市更新“十五五”规划》部署实施一批民生工程、发展工程、安全工程，有力有序有效推进城市更新重点任务的落实。民生工程方面，重点是推进“好房子”建设，持续改造城镇老旧小区，加快建设完整社区，提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系，修复城市生态系统，营造高品质的生活空间。发展工程方面，重点是增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，通过做优增量、盘活存量，为新产业、新业态发展创造条件，充分发挥城市更新对于扩内需、稳增长、促消费的重要作用，培育壮大城市发展的新动能。安全工程方面，重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造，提升风险防控和应急保障能力，增强城市韧性，保障城市安全运行。

城市的核心是人，做好城市更新工作根本目的就是让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。秦海翔介绍，《城市更新“十五五”规划》从建设好房子、好小区、好社区、好城区四个方面，对提高居民居住和生活品质作出了部署。在好房子建设方面，重点是实施房屋品质提升工程，建设改造安全舒适绿色智慧的好房子。一方面，提高新建房屋品质，全链条提升住房标准、设计、材料、建造和运维水平，落实《住宅项目规范》，优化住房设计，完善户型功能。另一方面，抓好老旧房屋更新改造，鼓励居民对住房进行装修和改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，支持老旧住房的自主更新。同时，还部署一批提升住房品质的科技项目，突破一批关键技术，以科技赋能好房子建设。

在好小区方面，实施城镇老旧小区改造工程，“十五五”时期将新开工改造城镇老旧小区11.5万个。在小区设施上要改造提升燃气、供水、热力、道路等配套基础设施，支持具备条件的楼栋加装电梯。在环境上推进公共空间和配套设施改造，改善群众的居住条件。在小区管理上要结合改造同步完善小区的长效管理机制，鼓励引入物业服务，发动居民参与小区的管理，共同维护老旧小区改造的成果。

在好社区方面，重点是实施完整社区建设扩面提质增效工程，对5000个社区进行建设改造，完善社区的养老、托育等公共服务设施，因地制宜增加一些公共活动场地和公共绿地，推进社区服务智能化，不断满足人民群众对美好生活的需要。同时，将实施1500个老旧街区厂区改造提升，推动功能转换、业态升级、活力提升，补齐基础设施、公共服务等方面短板，提升公共空间的品质，为广大市民创造更好的生活环境。

在好城区方面，重点是提升城市公共服务品质、加快完善城市综合交通体系。一方面，充分利用存量资源，补齐公共服务设施“短板”，根据人口结构和社会需求的变化，加大养老、托育、文化、体育等设施建设改造力度。另一方面，优化路网结构，提升通行效率，补齐停车设施短板，让人们出行更方便、生活更舒适。未来五年，全国各地按照《城市更新“十五五”规划》部署要求，系统推进“四好”建设，解决好群众身边的一桩桩关键小事，办成一件件惠及民生的实事，让城市更新的成果更多更好地惠及人民群众，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

统筹相关渠道资金支持城市更新

城市更新资金需求量大，涉及“钱从哪来”的问题。财政部经济建设司司长郭方明介绍，财政部积极发挥财政职能作用，不断完善财政支持政策，推动城市更新工作。首先，创新方式方法，支持实施城市更新行动。2024年起，财政部会同住建部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作，连续3年累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助，支持入围城市重点样板项目和机制建设。同时，引导地方更加注重资金统筹使用和错位安排、注重投资和消费相结合、注重“投资于物”和“投资于人”相结合。“十五五”期间，先行先试的50个城市将按照实施方案确定的工作目标，探索城市更新可复制、可推广的机制。

其次，统筹各项资金渠道，支持城市更新重点任务。比如，安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设、老旧小区改造等。“十五五”期间，中央财政将保持较大的支持力度并不断优化政策设计，提高资金使用效益。除了财政资金支持外，财政部同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。今后，财政部将适应城市发展变化特点，不断完善财政支持政策，更多在提升资金效能、协同政策工具、创新体制机制上下功夫，坚持因地制宜、分类施策，为推动城市更新高质量发展提供坚实财政支撑。

国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏表示，近年来，国家发展改革委落实党中央和国务院决策部署，统筹相关渠道资金，积极支持城市更新项目建设，主要包括两个方面：

一是通过中央预算内投资对城市更新予以专项支持。2025年，设立中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设。2026年，安排资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。

二是在“两重”建设中大力支持城市地下管网建设改造。按照“两重”建设的工作部署，国家发展改革委联合住房城乡建设部，通过超长期特别国债积极支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比2025年增加250亿元，加快补齐相关城市地下管网建设短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力，为城市安全运行和高质量发展提供有力支撑，让人民群众生活得更安心、更舒心。与此同时，用好地方政府专项债券、新型政策性金融工具等资金支持符合条件的城市更新项目。

下一步，国家发展改革委与有关方面加强协同，统筹推进“硬投资”和“软建设”，将规划明确的主要目标和重点任务落实落细到群众可感可及的一个个具体项目上，推进“十五五”时期城市更新各项工作取得重要进展。在“硬投资”方面，按照“统筹规划，突出重点”“先急后缓，分步实施”的原则，优先支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等公共安全和民生保障类工程，统筹支持老旧街区（厂区）改造提升等发展类工程，更大力度服务民生。其中，“6张网”建设是“十五五”时期基础设施建设的重要抓手，城市地下管网建设改造是其中的重要内容。国家发展改革委将在“两重”建设中继续安排超长期特别国债资金，对城市地下管网建设改造项目予以加力支持。

在“软建设”方面，将“人民城市人民建、人民城市为人民”的城市工作理念贯穿城市更新项目谋划实施、运营管理全过程，围绕完善投入机制、提高投入效率，充分调动居民、企业等各方面积极性，健全完善运营维护体制，更加注重治理投入，推动形成多元可持续的城市更新长效机制。在创新投融资机制方面，国家发展改革委将支持各地因地制宜通过多种方式加大存量资产盘活力度，推动丰富金融产品和服务供给，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营，对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将予以适当引导支持。

提升水、暖、电、气等基础设施水平

我国部署了“六张网”建设，城市地下管网是其中之一。住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏表示，党中央、国务院部署了加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设，城市地下管网是“六张网”之一，包括燃气、供水、排水、污水、热力市政管线和综合管廊。“十四五”以来，住房城乡建设部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，会同有关部门通过加强制度建设、完善技术标准、增加资金投入、做好示范引领，持续推进城市地下管网建设。特别是2024年实施“两重”建设以来，中央每年安排超长期国债等资金重点支持了地下管网建设。目前，我国城市地下管网总长度约390万公里，累计建成地下综合管廊约7700公里。“十五五”期间，我国将继续建设改造城市地下管网约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。

在增强城市安全韧性的同时也将带动有效投资，住房城乡建设部将会同有关部门落实《城市更新“十五五”规划》部署，指导各地完成好城市基础设施建设改造任务。

一是加快补齐短板。首先是完善城市排水防涝体系，推进排水管渠、泵站、排涝通道、调蓄设施、智慧平台等城市排水设施建设改造，提高设施的建设标准，提升城市排水防涝能力。同时，将继续实施城市的污水管网建设，提升城市生活污水收集处理能力，因地制宜推进城市地下综合管廊建设，提升水、暖、电、气等基础设施水平。

二是持续实施更新改造。对于供水管网，重点是对老化破损的市政配水管网进行更新改造，提高城市供水的安全保障能力。对于燃气管网，重点是改造材质落后、腐蚀严重的市政管道，消除安全隐患。对于供热管网，重点实施城镇供热“温暖工程”，加快供热老化管线、低效换热站等的更新改造，降低热损失、保障安全运行。

三是实施智能化建设改造。在加快管网建设改造的同时，统筹推进城市基础设施的生命线安全工程建设，实现对城市基础设施运行风险从监测发现到预警处置的全流程闭环管理。近些年来，很多城市通过数字化手段，对城市基础设施运行状况进行实时监测、动态预警、有效处置，及早发现和管控风险隐患，提升设施风险防控和运维管理能力。

自然资源部国土空间规划局局长谢海霞介绍，自然资源部贯彻落实城市更新“十五五”国家专项规划的任务部署，立足部门职责，在近些年来实践创新的基础上继续在存量土地上绣花、在支持政策上发力，指导地方用好国土空间规划和土地政策两项“关键抓手”，实实在在地把城市更新的红利落到老百姓家门口。

一方面要按照《城市更新“十五五”规划》提出的“全面摸清市存量资产资源底数”的要求，通过建立上下贯通的自然资源管理和国土空间规划“一张图”，来强化存量资源的摸排，弄清底数，在“一张图”上对存量资源进行全生命周期的管理，打通部门数据共享，切实能够把资产管起来、资源用起来、城市活起来，全力支持城市更新行动。

另一方面持续强化国土空间规划与土地政策的融合，坚持民生公益、节约集约、尊重权益三大核心政策取向，严格控制增量，加大存量盘活力度。首先，优化规划管控方式，助力民生项目落地提速。其次，创新用地支持政策，为存量盘活降本纾压。再有，优化不动产登记服务，保障各方主体权益。“下一步，自然资源部将继续加强规划与土地政策协同，用小切口做实大民生，同题共答、同向发力，配合住建部开展业务交流培训，共同指导各地高质量推进城市更新工作。”谢海霞说。

历史文化是城市的灵魂，也是城市魅力的关键。陈少鹏强调，在城市更新中保护好、利用好、传承好历史文化遗产，是必须履行好的历史责任和文化使命，要在城市更新全过程、各环节加强城市历史文化遗产保护，做到保护第一、应保尽保、以用促保，重点是抓好三个方面的工作。首先，做好资源调查。第二，要做好整体保护。第三，要做好活化利用。全国各地要积极探索多样化、可持续的利用方式，在严格保护核心价值与风貌前提下，培育消费新场景，增强发展新动能，在延续文脉的同时，为城市的高质量发展注入强劲动力。