中国工业报 吴辰光

时隔11年，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）再迎大修。

10月10日，市场监管总局研究起草了《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。这是《食品安全法》自2009年颁布实施、2015年全面修订后的又一次调整。

此次修订的主要内容包括压实主体责任、加强重点领域监管、优化食品安全管理制度、强化智慧监管、完善法律责任体系五个方面。意在解决包括餐饮外卖、直播带货等食品新业态蓬勃发展带来的新问题、新任务、新挑战。

首次增设“网络食品经营”专节

值得注意的是，《征求意见稿》首次将餐饮外卖、直播带货等食品新业态纳入修订范围，增设“网络食品经营”专节，实行分级备案管理，明确平台、直播间运营者、直播营销人员等各方主体责任。

对于这一修订内容的考虑，市场监管总局表示，随着近年来经济社会发展，食品安全工作面临新问题、新任务、新挑战。当前，生鲜电商、餐饮外卖、直播带货等食品新业态蓬勃发展，但相关法律滞后，容易出现监管盲区，这些新挑战迫切需要完善法律的相关规定。

中国工业报整理发现，近年来网络平台容易出现监管盲区的典型案件屡见不鲜。

2023年3月，最高人民法院发布网络消费典型案例：被告甲公司运营某外卖餐饮平台，提供外卖订餐服务，并向消费者郑重承诺：我平台已对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证进行严格的实地审查。可原告王某发现该店铺未取得食品经营许可证。最终判决认定，甲公司作为网络交易第三方平台，未履行《中华人民共和国食品安全法》规定的实名登记和许可证审查义务，导致消费者合法权益受损，应与食品经营者承担连带赔偿责任。

2025年7月，市场监管总局召开食品安全专题新闻发布会，通报一起食品安全领域违法案件：2024年9月，有消费者向北京市海淀区市场监管局投诉，反映某平台多名网红主播销售“魔芋魔法豆草本果蔬压片糖果”等声称具有减肥功效的食品，消费者网购食用后出现口干、呕吐、小便增多、肠胃痉挛等不适症状。经查发现，这是一个以“网红”主播为销售核心，通过直播平台夸大宣传，与上游非法生产厂家勾结，面向全国广泛销售有毒有害减肥食品以谋取巨额非法利润的犯罪组织。该案涉及多名百万级网红主播、15个直播间，要求平台对涉事主播采取封号处理。

2026年4月，市场监管总局依法对美团、京东、饿了么、拼多多、抖音等7家电商平台“幽灵外卖”系列案作出行政处罚决定，责令7家电商平台改正违法行为，处以罚没款共计35.97亿元。同时，对7家平台企业法定代表人和食品安全总监合计处以罚款1968.74万元。经查，上述7家电商平台对入网食品经营者许可证审核把关不严，未依法履行资质审查义务；与转单平台签订合作协议，明知或应知转单行为侵害消费者合法权益，但未采取必要措施；7家电商平台法定代表人和食品安全总监，负有食品安全管理责任，但未全面履行有关岗位职责。

这几个典型案件的警醒之处在于，过往网络平台主体责任没有压实，对商家的审核形同虚设，如果商家出现问题，网络平台往往以下架、封号的方式处理，且试图撇清自己的责任。为此，国家加大监管力度势在必行。

【解决】AI法律助手创始人、道可特律师事务所高级合伙人刘玥对中国工业报表示，近年来，餐饮外卖、直播带货等新业态发展很快，但法律里没有专门的条款对应，很多环节处在监管的模糊地带。给监管造成的最大难处就是线上线下割裂，线上交易跨地域，线下经营分散，责任主体不好锁定。此次《征求意见稿》专门增设“网络食品经营”专节，就把餐饮外卖、直播带货等食品新业态正式纳入法律约束，把平台、商家、直播间运营者、主播等各环节的责任写清楚，平台不再只是一个简单的信息展示渠道，必须承担起审核、巡检、问题处置的义务，一旦商家出现问题，平台要担相应责任，消费者在维权的时候也更容易找到对应的责任方。

上海财经大学数字经济研究院副院长崔丽丽则也对中国工业报指出，食品新业态所带来的新挑战主要体现在主体碎片化，参与的主体类型较多，外卖档口、直播间、MCN、带货主播、跨境店、社区团购团长等，链条长、角色互相踢皮球，而平台会拿“技术中立”长期当挡箭牌。同时，食品新业态还存在空间错位：平台注册地在A，商户在B，消费者在C，后厨在D，属地监管“看得见管不到、管得到看不见”。此外，还有执法回溯过程中证据瞬时化问题，比如直播话术、外卖页面、销量截图随时改，传统抽检+现场检查抓不住动态违法。

“纳入修订后，新增设的专节把平台、直播间运营者、主播/服务机构、入网餐饮、跨境电商全链条责任写进母法，不再靠‘通知—整改’软约束。平台义务从‘形式审查’往准实质审查+半年复核+动态监控走，发现违法不制止要担责。直播带货出现的问题也不再仅以《广告法》来鉴定，而是食品经营行为。”崔丽丽说。

“互联网+人工智能”监管落地要分段走

在强化智慧监管上，《征求意见稿》提到，推动“互联网+人工智能”监管应用，明确食品生产经营企业应当在食品生产经营关键风险环节安装监控设备，并将实时监控视频信息接入县级以上地方人民政府市场监督管理部门信息系统。赋予监管部门物联网监控、视频巡查等非现场检查权限。

市场监管总局指出，近年来，我国网络餐饮行业呈现爆发式增长态势，但无合法经营资质的“幽灵外卖”、线上公示信息与线下实际情况不符等问题也随之而来。现行政策法规对实施“明厨亮灶”仅为鼓励倡导，监管缺乏强有力的法律依据，必须采取有力举措进一步强化网络餐饮食品安全监管。

中国商业联合会专家委员会专家，北京商业经济学会常务副会长赖阳对中国工业报表示，实施“明厨亮灶”可以大幅提高监管覆盖面，降低日常检查成本。实施中应充分利用人工智能筛查异常情况，结合随机突击检查，提高海量视频数据的实际使用效率。同时应重视食品原料、经营资质及实际经营场所的核验，提高对“幽灵外卖”的识别和监管能力。

那么，这一措施的落地工作是否容易？

盘古智库高级研究员江瀚对中国工业报直言，落地难度不小。海量餐饮商户的监控数据全部接入监管系统，现有筛查能力很难做到精准识别风险，大量无效数据反而容易挤占监管资源。其次，并非所有小微餐饮商户都具备安装条件，不少街头小店经营空间狭窄，强行推进反而会抬升合规成本，甚至倒逼部分商户退出市场。第三，该措施对“幽灵外卖”的治理有一定作用，但单靠视频监控无法完全解决问题，还需配套资质核验、线下巡检等手段协同，不能指望单一措施包打天下。

崔丽丽则进一步分析，明厨亮灶+AI监控的方向肯定没问题，但落地需要分段走。一方面，商户量太大、草案给出了“物联网监控+视频巡查+AI抓拍”非现场权限，思路是用AI筛选线索而不是替代执法，一旦“视频=线索”变为“视频=罚单”，就会出现争议。现实瓶颈是各地市场监管系统平台标准不一、视频流接入能力参差，因此，前期一定是重点商户先接（学校食堂、连锁外卖头部、大流量直播间），再扩散到中小商户。同时还需要匹配相应的机制：如AI识别老鼠、识别未戴口罩、异物等，然后转人工复核再留原始视频做质证。另一方面，目前不具备所有商户“一刀切”的物理条件。比如微小摊贩、早夜市、家庭作坊式入网商户，后厨空间小、网络差、设备自费压力大；一些城市老城区无堂食外卖聚集点，布线成本高，农村/城乡接合部带宽和运维都弱。所以应分层落地：学校食堂、团餐、平台TOP商户、商场美食城先硬接；小微商户给过渡期+平台补贴+政府侧边缘计算盒子；纯粹个体户可能先“公示关键节点照片+定期巡检”再转视频。

在崔丽丽看来，治理“幽灵外卖”不能全靠摄像头，视频实时公开+实体店比对，能治理“图实不符、借证开店”等现象，但“幽灵外卖”是证照造假+平台审核放水+跨区注册，仅靠摄像头无法治理“假证真开播”。真正的解决方法是“视频公开+实体地址GPS核验+骑手监督举报+平台定期复核+属地分支机构现场核查”五个环节串起来。

网络平台跨区域运营监管难题亟需解决

当前，网络食品交易平台跨区域运营带来的监管难题日益凸显。

市场监管总局指出，大型网络食品交易平台的管理机构、运营团队普遍集中在注册地，在业务覆盖省份大多未设立固定分支机构或者办事处，仅依靠区域负责人、业务人员兼职或者外包代理等方式履行实际运营和食品安全管理职责，相关人员普遍缺少后台数据调取、商家处置、隐患整改等管理权限，难以支撑对入网商户的常态化食品安全管理和现场核查处置工作。

同时，平台线上商家体量大、迭代快，发生异地违规经营时，由于平台注册地与违法行为发生地分离，监管部门虽可依法查处入网商家，但对平台追责需经住所地管辖、跨省协查等程序，周期长、成本高，跨区域溯源管控难度大。为打破跨区域监管执法壁垒，压实平台属地责任，本次修订增加了平台经营者在开展网络食品交易的省级行政区域设立分支机构或者办事处的要求。

“此前网络平台不愿设立属地机构，核心是为了降低运营成本，客观上也确实存在躲避属地监管、减少线下责任绑定的动机。此次修订在落地执行中也有难度，部分平台可能只挂‘空壳办事处’，不配备有实际管理权限的人员，本质上换汤不换药，很难真正落实属地管理责任。”江瀚说。

刘玥也认为网络平台在落地过程中可能存在“空壳办事处”的“猫腻”，但此次修订如果细化得好，执行到位，可以很大程度缓解跨区域监管的堵点，地方监管部门能够直接对接本省平台派驻机构，快速调取数据、处置违规商家，把责任落到属地。但法律不能只规定设立机构，如想有效落地，可能后续还需要配套规则，明确分支机构人员的权限、履职标准，防止机构只挂名不办事，不能指望单靠这一条就完全解决跨区域监管所有难题。

崔丽丽则指出，可能存在的“猫腻”主要体现在数据不真实接入，即给监管看演示屏，真实交易/后厨视频走另一套，分支机构责权踢皮球等情况。所以修订法条后面必须配分支备案+权限清单+本地可断店下架权+监管直连数据接口。目前能解决“找得到人、叫得开门”，但不能解决“调得动数据、罚得动总部”的问题。有效落地需要保证三个前提：分支不是摆设，必须有后台商户管理、下架、召回、数据导出权限；属地局有视频/订单/资金流接口，要真实颗粒度的数据；总部和分支连带追责，出事既罚本地分支也罚注册地总部。

“总体看，《征求意见稿》释放的信号是从国家层面全面升级的《食品安全法》，从‘管线下生产经营’进到‘管线下+线上+跨境+直播’一体的新版本；网络平台不再是中立渠道，是准监管协助人/守门人，有属地责任；监管范式从‘人巡+抽检+事后罚’转向‘视频流+AI预警+非现场执法+信用惩戒’。这也呼应了党的二十大、三中/四中全会‘全链条监管’‘四个最严’的法治化落地。”崔丽丽说。

对于此次修订能起到怎样的效果，崔丽丽认为，短期看，外卖商户大浪淘沙、直播食品选品合规成本上升、幽灵店成本提升；中期平台省级分支可以更快速的流转和处理相应的问题。长期看，后厨视频+AI巡检+分支属地化，会进一步提高违法成本。但要充分认识到小商户存在数字鸿沟、地方系统孤岛、平台形式主义分支，可能会是近三年内主要的障碍。

在赖阳看来，下一步的重点工作，应进一步完善食品溯源及跨地区监管协作，并使处罚力度与企业经营规模和违法情节相适应，增强企业主动加强食品安全管理的动力。