中国工业报  刘德炳

2025年6月，在北京八达岭长城脚下，全球首款浮筒式双座水上电动飞机完成水面首飞，为北京市河流渔业巡查和生态监测注入“空中力量”。

近年来，无人机凭借灵活、高效、低成本优势，在物流运输、资源勘探、环境监控、森林防火、应急救援等领域深度渗透，推动低空经济蓬勃发展，给人们的生产生活带来便利。与此同时，如何促进低空经济规范健康发展也备受瞩目。2025年12月27日，全国人大常委会会议表决通过新修订的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“民用航空法”)，自2026年7月1日起施行。

专家表示，新修订的民用航空法有多个亮点，首次增设“发展促进”专章、“民用航空安全保卫”专章，强化旅客权益保护等。这充分体现了我国民航立法对产业高质量发展、国民经济需求、民众出行权益的多维精准协同，彰显了民航立法的系统性与前瞻性，为包括低空经济在内的民航业高质量发展提供坚实的法治保障。

民用航空领域的新情况

随着经济社会发展，民用航空领域出现一系列新情况新问题，现行民用航空法已不能完全适应实践需要，亟待修改完善。

从生态监测的“智能鹰眼”，到应急救援的“空中尖兵”......批无人机创新应用陆续在北京市延庆区落地生根。近年来，延庆区低空产业蓬勃发展：2021年低空技术营业收入达4.7亿元；2024年达24亿元，形成覆盖研发、制造、应用的完整产业链；截至2025年7月.延庆区低空技术企业数量已达133家。

2025年7月，全国首个“有人机无人机协同运行系统”在新疆石河子机场试验投运，有人机与无人机在水平10公里、垂直600米间隔下实现了安全协同运行。

对此，中国民航信息集团有限公司党委常委、中国民航信息网络股份有限公司副总经理李劲松向中国工业报表示，集团自主研发的“有人机无人机协同运行系统”在新疆石河子机场成功投运，为低空协同运行提供了实践样板。

当前，低空经济领域活力涌动，如何引导其规范健康长远发展也提上日程。

2025年12月29日，中国人大网公布了交通运输部部长刘伟此前作出的关于《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》的说明。在介绍修订背景时，刘伟表示，随着经济社会发展，民用航空领域出现一系列新情况新问题，现行民用航空法已不能完全适应实践需要，亟待修改完善：一是民用航空器适航管理制度有待进一步完善；二是民用航空活动安全保障存在制度短板；三是发展通用航空和低空经济对制度建设提出新的要求；四是民用航空旅客权益保护有待加强；五是对民用航空活动的监督管理需要强化。

现行民用航空法自1996年3月1日起施行，此后曾6次修改过部分条款。

2025年12月27日，全国人大常委会会议表决通过新修订的民用航空法，自2026年7月1日起施行。

中国政法大学国际法学院朱子勤教授向中国工业报表示，30年来，航空运输发展迅速，我国已成为仅次于美国的航空运输大国，原有规定已不能适应实践需要。特别是近年来无人机应用、低空经济等新业态的出现，其安全发展都需要立法保障，此外我国加入了1999年。蒙特利尔公约，修订民用航空法也是履行公约义务的要求。

北京工商大学法学院副教授马擎宇对中国工业报表示，此次修订是贯彻落实《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》等党和国家决策部署，为民航高质量发展提供法治保障的必要之举。

新修订法亮点纷呈

修订首次增设“发展促进”专章，从制造业创新、适航审定、机场布局、通用航空、低空经济、国际合作等维度构建系统支持体系。

刘伟表示，主要修改内容包括：明确民用航空事业高质量发展的总体要求；强化民用航空活动安全保障；促进通用航空和低空经济发展；加强对旅客权益的保护；完善涉外法律关系制度设计；强化对民用航空活动的监督管理；严格法律责任。

朱子勤表示，本次修订有三大亮点：一是新修订的民用航空法对条文章节做出了调整，例如将民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理三章合并为民用航空器一章，分设三节。将公共航空运输企业和公共航空运输两章合并为公共航空运输一章，在章节设置上更为科学合理。

二是统一国际与国内航空运输承运人赔偿责任限额。此次修订统一了国内与国际赔偿责任限额，并明确规定按照事故发生时我国参加的相关国际民用航空公约规定的限额确定。这不仅实现了赔偿限额的统一，也表明了我国对条约义务履行的积极立场。

三是增加民用航空安全保卫专章，对近年来备受社会关注的、民航运输实践中时常发生的“机闹”，即在民用航空器以及机场内实施扰乱民航运输正常秩序、危害民用航空安全的行为进行了规制，体现了国家对民航安保工作的重视。

马擎宇也认为，新修订的民用航空法亮点主要有以下几个方面：一是首次增设“发展促进”专章，从制造业创新、适航审定、机场布局、通用航空、低空经济、国际合作等维度构建系统支持体系；二是增设“民用航空安全保卫”专章，明确安全职责划分，完善“机闹”行为禁令；三是新增“无人驾驶航空器适航审定”专门规定和“空域划分需兼顾低空经济需求”专门规定；四是强化旅客权益保护，为公共航空运输企业、运输机场运营人等的服务提出法律要求，完善旅客投诉机制。

向促进型立法的转变

新修订的民航法增设“发展促进”专章，以立法形式将民航发展政策上升为制度规范，标志着我国民航立法从传统的注重事后规制的管理型立法向推动民航业发展的促进型立法的转变。

本次新修订民用航空法增设“发展促进”专章，包括七条内容。

其中，第二百二十条规定:“国家完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的民用航空制造业创新体系，支持关键核心技术研发，提高大型飞机和先进发动机等研发设计能力，推进科技创新成果产业化。”第二百二十四条规定:“国家鼓励发展通用航空，加快构建通用航空基础设施网络，培育通用航空市场。”第二百二十五条规定:“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展。

马擎宇进一步表示，新修订的民航法增设“发展促进”专章，以立法形式将民航发展政策上升为制度规范，标志着我国民航立法从传统的注重事后规制的管理型立法向推动民航业发展的促进。型立法的转变，对民航业发展有以下几方面的影响:

一是在强化产业协同和促进技术发展方面。第二百二十条明确国家要完善民航制造业创新体系，该条款从立法层面搭建了航空制造业创新的制度框架，契合我国“产学研用”协同创新的政策导向，精准回应了行业核心技术自主化的法治需求，有利于引导产业链上下游资源向大型飞机、先进发动机等“卡脖子”领域集聚，为破解技术瓶颈、筑牢民航制造业自主创新根基提供有力支撑。

二是在激活通用航空市场活力方面。第二百二十四条构建了国家鼓励培育+地方精准施策的央地层级化制度供给模式，又在第一百五十八条优化整合了通用航空企业准入条件。这些条款兼顾了市场活力释放与行业规范治理，落实了民航“放管服”改革的法治要求，也为通用航空业规模化、规范化发展厘清了法治边界，有利于市场主体在明确预期中增强获得感。

三是在优化行业发展格局上。第二百二十二条和第二百二十三条从机场布局和优化航线两个维度，为打造“覆盖广泛、优质高效”的航空服务网络，为构建运输机场与通用机场协同联动的现代化综合交通运输体系提供了法治保障。体现了我国民航立法对产业高质量发展、国民经济需求、民众出行权益的多维精准协同，彰显了民航立法的系统性与前瞻性。

破解低空资源供需矛盾

低空经济是新质生产力的重要形态，而空域是低空经济发展的核心资源，需通过科学划设、动态管理、简化审批等制度创新，实现空域资源的安全、高效和可持续利用。

本次修订中，空域管理同样备受关注。无论是对于低空经济，还是民航发展，以及民航安全，空域管理都是关键因素。国际航空运输协会(IATA)高级顾问苏新录告诉中国工业报，低空改革的探索方向是空域的所有权与管理权相分离。

新修订的民用航空法第七十四条规定:“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用。”

朱子勤表示，低空经济发展要求开放低空空域，空域不可能全域开放，哪些空域可以开放，哪些不可以开放，必须对空域进行划分。在空域管理一节中，新修订的民用航空法增加授权国家空中交通管理机构依照法律、行政法规和国家有关规定管理全国空域资源，为国家空中交通管理机构进行空域管理提供了法律依据。

“低空经济是新质生产力的重要形态，而空域是低空经济发展的核心资源，需通过科学划设。动态管理、简化审批等制度创新，实现空域资源的安全、高效和可持续利用。”马擎宇表示，在空域划分方面，可立足新修订的民航法第七十四条和第二百二十五条，在保证国防安全、公共安全和航空安全的前提下，采取“法规先行+分类分级+动态管控”空域划分模式。

一是科学界定低空范围与分类标准。可参照《国家空域基础分类方法》所规定的空域分类标准，加快出台国家空域管理法规制度，明确空域管理与划分主体职责，完善空域划设与动态调整。规则，厘定各类空域的范围、使用条件与转换机制。

二是优化低空飞行审批与报备流程。针对不同类型空域不同场景的使用，分类实施具有适应性的审批报备流程。利用数字技术构建民用低空飞行监管服务平台，强化部门间审批报备协同，实现空域使用申请、审批、监控全流程线上化，保障低空飞行的时效性。