■中国工业报  刘德炳

无人机技术蓬勃发展，其应用场景不断拓展，从影视拍摄、物流配送，到农业植保、测绘勘探等，给我们的生产生活带来了诸多便利。然而，伴随而来的是日益凸显的低空安全问题。

日前，市场监管总局会同中央空管办、国家发展改革委等十部门联合发布《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》（以下简称《指南》）。

专家表示，无人机大规模应用在催生低空经济新业态的同时，也带来了多维度的安全挑战。规范低空经济是一个系统工程，需要多维度、多角度、多层面的协同发展，需要进一步完善政策法规体系。

进一步完善低空经济政策法规体系

低空经济正从试点探索迈向规模化发展的关键期。

近年来，我国低空经济快速发展。国家统计局局长康义日前在国新办新闻发布会上介绍，2025年，我国低空经济“振翅高飞”，民用无人机产量比上年增长37.3%，规模以上智能无人飞行器制造行业增加值增长57%。

国研新经济研究院创始院长、湾区低空经济研究院院长朱克力向中国工业报表示，作为新质生产力的重要载体，低空经济正从试点探索迈向规模化发展的关键期。

《指南》明确，到2027年，低空经济标准体系基本建立，基本满足低空经济安全健康发展需求。到2030年，低空经济领域标准超过300项，结构优化、先进合理、国际兼容的低空经济标准体系基本形成，为低空经济安全健康发展提供有力支撑。

中国政法大学国际法学院副教授覃华平对中国工业报表示：“无人机的大规模应用在催生低空经济新业态的同时，也带来了多维度的安全挑战。”

在空域安全方面，由于无人机主要运行的低空空域具有高度复杂性和拥挤性，其无序飞行极易引发空中交通冲突，造成人员伤亡和财产损失；在航空秩序方面，无人机违反飞行管制规定，侵入机场净空保护区，可能干扰民航客机飞行，严重威胁航空运输安全；在信息安全方面，还可能被不法分子利用，实施非法拍摄、信息窃取等活动，不仅侵犯公民个人隐私，还可能危及国家安全和公共利益。

北京齐众律师事务所李雷勇向中国工业报表示，如发生特别重大的安全事故，整个低空经济的发展进程都可能会受到影响。

“低空安全关乎国家安全、公共安全和人民群众的切身利益。”北京乾成律师事务所高级合伙人王兴尧律师告诉中国工业报，加强低空安全法治建设刻不容缓，要进一步完善法律法规体系，以法治的力量为低空领域的健康发展保驾护航，让无人机在法律的框架内安全翱翔，为经济社会发展贡献积极力量。

2025年12月27日，全国人大常委会会议表决通过新修订的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“民用航空法”），自2026年7月1日起施行。

新修订的民用航空法首次增设“发展促进”专章、“民用航空安全保卫”专章，新增“无人驾驶航空器适航审定”专门规定和“空域划分需兼顾低空经济需求”专门规定等，为包括低空经济在内的民航业高质量发展提供必要的法治保障。

覃华平认为，规范无人机运行是一个系统工程，需要多维度、多角度、多层面的协同发展，需要完善政策法规体系。

为此，她建议，针对无人机制定专门的法律、行政法规，在法律责任层面，针对无人机违规飞行和侵权行为，明确无人机产业不同主体的法律责任类型和归责原则，构建无人机法律责任体系。在行政监管层面，完善飞行空域划分、飞行资质要求、空中交通管理等细则，形成完备的飞行监管体系。无人机产业还具有科技含量高、技术迭代快的特点，进一步提高了对无人机进行规制和监管的难度。对此，相关立法需要回应现实需求，定期修订相关法规，使其保持对无人机产业发展的适应性。

为低空经济产业“立规矩、铺轨道”

我国低空经济进入安全与发展并重的规范化新阶段。

朱克力认为，此次十部门联合发布的《指南》以系统性标准化顶层设计为低空经济产业“立规矩、铺轨道”，为产业发展设定清晰时间表与路线图，标志着我国低空经济进入安全与发展并重的规范化新阶段。

朱克力进一步表示，修订后的民用航空法与《指南》，共同构成我国低空经济发展的法治与制度支柱，两者定位清晰、功能互补，是法律定框架、标准落细则的递进关系。

具体而言，民航法作为上位法，明确低空空域管理、无人驾驶航空器运行、适航管理、安全监管等基本制度，为低空经济发展提供法治依据、权利边界与安全底线，解决“依法发展”的根本性问题。《指南》则是在法律框架下，对航空器、基础设施、空管、监管、应用场景作出系统化、可操作的标准安排，把法律原则转化为技术规范、管理规则与实施路径，确保法律要求可落地、可执行、可监督。

此次出台的《指南》坚持“安全为基、创新驱动、产业协同、国际接轨”，重点围绕低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管和应用场景五大核心领域，建立技术标准与管理规范融合、国内标准与国际规则融合、强制性标准与推荐性标准融合、基础标准与场景标准融合的“四维融合”标准供给体系，强化标准全生命周期管理，构建央地协同、产学研用联动的标准化创新生态，为低空经济安全健康发展提供有力支撑。

朱克力分析，以上五大核心领域，构建覆盖全链条的标准体系，精准破解当前产业“标准碎片化、协同不足、安全与应用失衡”等突出问题。

下一步，对企业而言，标准合规将成为准入门槛，倒逼企业加大研发投入，提升产品与服务质量，具备标准制定话语权的企业将占据产业链高端。对区域发展来说，标准统一将推动低空经济产业集群形成，通过全产业链布局与标准化建设，吸引上下游企业集聚，成为区域经济新增长极。

“随着标准体系不断完善，低空经济将迎来规模化发展黄金期，有望催生万亿级新赛道，为构建新发展格局注入强劲动力。”朱克力说。

朱克力进一步表示，《指南》的落地，需要政府、市场、社会多方协同发力，形成共建共治共享的格局。政府层面要强化统筹协调，十部门联动形成政策合力，加快强制性标准制定，同时鼓励地方结合实际出台配套措施，打造一批标准化试点示范项目。行业层面需发挥龙头企业与行业协会作用，牵头制定推荐性标准与场景标准，推动产学研用深度融合，加速标准与技术创新同步迭代，如在无人机物流、城市空中交通等新兴场景，先行先试形成可复制、可推广的标准规范。此外，要加强标准宣贯与人才培养，提升全行业标准化意识，为标准实施提供人才支撑。特别要注重安全与创新平衡，在确保安全的前提下，为新技术、新应用留足发展空间，激发市场主体创新活力。

“推动修订后的民用航空法与《指南》两者协同落实，关键在于构建法律与标准联动、部门与地方协同的推进机制。”朱克力认为，一是在制度层面建立条款对标与动态更新机制，确保标准体系始终与法律精神、法定要求保持一致。二是在监管层面统一执法依据，将标准作为适航审定、飞行管理、安全检查的重要技术支撑，实现依法监管、依标管控。三是在实施层面强化跨部门协同与央地联动，推动空域管理、运行服务、安全保障等关键环节一体衔接。四是在市场层面强化合规引导，以法律明底线、以标准强能力，引导企业在法治轨道与标准体系内开展创新，真正实现安全与发展并重、规范与活力并举，为低空经济高质量发展提供坚实保障。

多维度加强协同监管

低空安全监管涉及生产、销售、使用多个环节，需明确各环节主体责任，构建以风险防控为核心的全产业链低空安全监管法规体系至关重要。

王兴尧认为，针对低空经济的安全发展，还需强化监管力度，相关部门应加强协作，利用技术手段，如电子围栏技术，对无人机飞行进行实时监控，及时发现和制止违规飞行行为。同时，加大对公众的普法宣传教育，提高无人机使用者和普通民众的法律意识，让大家充分认识到合法合规飞行的重要性以及违规飞行可能带来的严重后果。

“无人机低空安全监管涉及研发生产、销售、使用、赔偿多个环节，需明确各环节多方主体及其责任，因此构建以风险防控为核心的全产业链低空安全监管法律法规制度体系至关重要。”中国政法大学国际法学院朱子勤教授对中国工业报说。

本次新修订的民用航空法第三十四条，增加无人驾驶航空器适航审定专门规定：从事民用无人驾驶航空器的设计、生产、进口、维修和飞行活动，应当按照国家有关规定向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可，按照规定无需取得适航许可的除外。

北京工商大学法学院副教授马擎宇对中国工业报表示，在民用航空法修订前，无人驾驶航空器适航管理主要依赖国家民航管理部门的部门规章，一定程度上存在“监管真空”与“过度管控”并存的问题，这既增加了企业成本，又无法精准防控风险。新修订的民用航空法第三十四条首次建立了无人机差异化适航许可体系，明确了民用无人机需按国家规定申请适航许可，无需许可的除外，“这有利于实现无人机产业安全与发展并重。”

“当然，这也对实践提出了新的要求。”马擎宇表示：一是完善无人机适航审定标准体系。二是要规范识别码设置与编码规则。无人机生产企业应落实民用无人驾驶航空器唯一产品识别码管理要求，依照法律“设置唯一产品识别码”，通过数字技术实现“一机一码”溯源，实现无人机生产、销售、运行、维修全流程可追溯，为安全监管、事故调查提供支撑。

李雷勇建议，建立适当的无人机生产企业市场准入制度。他表示，考虑到无人机产品的特殊性，企业的生产能力、售后服务能力和责任能力，对社会公共利益和公共安全的影响非常大，建议尽快建立针对微型、轻型、小型无人机整机生产企业的市场准入制度，要求整机生产企业必须持续具备一定的研发生产能力、生产一致性保持能力、售后服务能力和责任承担能力，从根本上保障低空经济安全。

“同时，市场准入制度的建立还可以有效解决社会重复投资、内部恶性竞争等问题，促进低空经济有序健康高质量发展。”李雷勇说。