中国工业报记者 吴晨

想象一下，一项顶尖技术不再被束于高阁，而是在一个真实的“城市实验室”里纵横驰骋；一个初创企业的奇思妙想，能轻易找到一片供它试炼、成长的肥沃土壤。如今，一把旨在打开这些“未来情境”的金钥匙已经铸成。

日前，我国首部针对“场景”的重磅政策文件正式出炉，国务院办公厅发布《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《实施意见》）。文件明确将“场景”定义为连接技术与产业、打通供给与需求的关键桥梁，并系统部署了5方面22类重点场景，涵盖数字经济、人工智能、全空间无人体系乃至制造业、现代农业等经济社会全领域。

这不仅是政策术语的革新，更是一场发展逻辑的变革——它宣告中国的创新驱动，正从“技术攻坚”的单点突破，迈向“场景赋能”的系统性破局。一个万物皆可成为“试验场”，让新技术、新业态肆意生长的时代，正加速到来。

打通创新“最后一公里”的必然选择

这部被业界视为“含金量十足”的《实施意见》，首次从国家层面将“场景”升维为一种关键的基础性的政策工具。这背后是我国创新驱动发展战略进入深水区后，破解科技成果转化“最后一公里”难题的必然选择。

远东资信研究院副院长、首席宏观研究员张林对中国工业报指出，本次关于场景培育和新场景应用的《实施意见》，本身就具有鲜明的创新性和示范性，可以说是政策场景的创新应用。场景是技术和市场之间的桥梁，很少有政策可以想到或做到将科创的中间环节抬高到创新资源的高度。本次《实施意见》的关键突破点是通过系统性培育和开放场景，为新技术、新产品提供低成本试错的验证平台，能显著降低创新的风险和不确定性，与此同时，应用场景的建设和开发可以推动技术根据市场需求快速迭代，或可以显著降低创新的门槛、提高创新的效率。

知名商业顾问，企业战略专家霍虹屹告诉中国工业报，《实施意见》把“场景”从一个模糊的概念（技术应用、产业推广）提升为制度可配置、可开放、可交易的新型生产要素，突破了传统产业政策“研发—生产—销售”的流程框架，而是在“技术—场景—市场”之间加了一个“应用土壤”，使创新与产业化不再是孤立链条，而是形成一个“生态循环”。

实际上，在我国的市场中，除少数前沿领域之外，并不缺新技术、新产品和新业态，缺的是各类企业能够拥有展示创新、验证创新的机制和平台。因此在实际落地过程中，如何推动场景资源充分开放以及实现场景资源公平高效配置是关键的环节和问题。

张林表示，首先，本次场景培育深化政策将致力于进一步优化市场准入，允许各类企业参与到新场景的应用与建设中来，这有利于扩大场景开放的基础。比如《实施意见》明确提出，促进各类主体公平高效参与场景资源配置和开发利用，不得在地域、业绩、规模、企业性质等方面违规设置限制条件。

其次，本次场景培育深化政策将致力于进一步推动要素市场化配置，与国务院此前批准的10个要素市场化配置综合改革试点形成政策合力，促进各类创新要素自主、有序流动，这有利于提高场景资源的有效配置。

最后，本次场景培育深化政策将推动一系列的制度创新，探索新制度、新规则、新标准的试点应用场景，推动政策和市场的更好对接，提高政府政策、各类企业和市场需求三者之间的资源开放、协同与共享程度。

《实施意见》强调通过政府机关、国有企业的示范引领推动场景培育和开放。“这一政策的核心突破点在于，以场景为纽带，打破传统制度约束，激发市场创新活力。”上海交通大学上海高级金融学院青年研究员石少卿对中国工业报表示，通过政府、国企率先开放应用场景，引导企业、科研院所参与，形成“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的闭环，实现技术与市场的深度融合，促进创新要素高效流动，从而释放新质生产力。

远东资信研究院高级研究员赵恒对中国工业报指出，在《实施意见》中，开放一词出现了28次。开放远不止于“公开”或“允许进入”，而是一个主动、有组织、有规则的系统性工程。未来，拥有场景资源的政府与国有企业，或将主动打破壁垒，将自身拥有的资源、市场、数据、基础设施等，作为“试验田”和“应用场”，提供给外部的新技术、新产品、新方案提供者进行测试、验证、迭代和商业化应用。

在霍虹屹看来，鼓励政府机关、国企先行示范、主动开放场景，其意义在于打破“自己建自己用”“内部消化技术”的路径依赖。示范开放意味着场景不再由单一主体固守，而是公共资源化、市场化。这对于激活中小企业、创新型企业进入“真实场景”验证阶段至关重要。

但这其中也有落地难题。场景供需对接若只是“要开放”而没有明确机制，可能导致资源错配：政府部门开放的场景可能“不够用”或“不够贴近真正市场需求”，企业则可能“找不到入口”或“和需求方语言不同”。

霍虹屹建议从两条路径入手：一是形成“场景目录+采购意向+配套资金”三位一体机制：政府先出清单，明确需求边界、验收标准和采购流程，企业清晰知道“我要做什么、验收什么、谁买单”；二是构建“场景中介平台”，即第三方机制介入：负责匹配场景需求方和创新能力方，承担方案比选、效果评估、风险分担，从而避免场景开放变成“只有名字没有落地”的空壳。

制造业实践与矛盾化解

从引领前沿的数字经济、人工智能，到夯实根基的制造业、农业，《实施意见》划定的22类重点场景几乎覆盖了国民经济的全部门类。这种“全覆盖”式的布局并非“撒胡椒面”，而是蕴含着“因业施策”的精准逻辑。

中国电子信息产业发展研究院新型工业化研究所（工业和信息化部新型工业化研究中心）研究室主任王夙告诉中国工业报，在制造业领域，场景开放就是不再让技术停留在展会上、PPT里，而是把真实的车间、产线、园区当成新技术的“试验场”。过去很多工厂看新技术，就是看工业互联网、AI质检、数字孪生等一大堆名词，但回到现场就犯难：“到底先装在哪条线？能解决什么具体问题？”这次《实施意见》强调的是反过来，从“场景”出发：明确提出要围绕智能制造、绿色制造、服务型制造等核心方向，培育柔性生产线、智能工厂、绿色工厂、零碳园区等一批场景，让企业把“换型太慢、能耗太高、质检靠人工、库存压得重”这些具体痛点暴露出来，对外开放给技术方来“揭榜”解决。这样，新技术一上来就聚焦于某条产线、某个工序的实际问题上，技术自然就顺着生产流程开始渗透：先是一个工位、一台设备尝试，成功后复制到整条产线，最后把整个车间、工厂、甚至工业园区都带动起来。

“进一步看，‘场景开放’真正厉害的地方，其实在于它把制造业从‘改一台设备’，推向了‘重构一整套生产组织方式’。”王夙表示，《实施意见》里多次提到要建设智能工厂、数字车间、高标准数字园区、零碳园区，这背后就是一个“点—线—面”的逻辑：先在“点”上装上传感器和算法，做预测性维护、在线质检；再把整条“线”打通，做柔性排产、自动换线、统一质控；最后把生产、仓储、物流、能源管理、安全环保这些“面”连接起来，形成一个整体优化的“数字化工厂”。

场景开放还会自然把制造业从“卖产品”推向“卖能力、卖服务”。王夙进一步分析道，《实施意见》专门提到，要开放工业软件、工业互联网平台、工业设计、中试验证、检验检测等一系列生产性服务业场景。这意味着，很多过去只靠卖设备、卖零部件的企业，在场景建设过程中，会逐渐长出新的商业模式：比如按产能、按设备稼动率、按节能量收费，为客户提供长期运维、工艺优化、节能改造、一体化总包服务；而园区层面，因为有了零碳园区、绿色工厂、智能物流等场景，可以打包提供“整园区解决方案”，甚至把数据能力、运营能力对外输出。对制造业企业来说，这是技术渗透到一定程度之后自然而然发生的“二次创业”：一方面内部生产模式换了“底层操作系统”，另一方面对外的盈利方式、合作关系也在重写。

“但要注意，特定行业存在场景化转型中面临‘高标准技术需求’与‘低水平供给能力’之间的矛盾，尤其是在那些安全要求极高、工艺极其复杂的行业里。”王夙指出，所谓“高标准技术需求”，放到制造业和相关产业里，可以联想到几个典型场景：比如高端装备、航空航天、轨道交通、半导体、精细化工、药品生产，甚至是矿山安全、智慧水利这些公共安全场景。与之对应，很多国内技术供给，尤其是中小科技企业，更多还停留在“单点能力比较强”的阶段。需求端希望的是“堪用、耐用、可控、可负责任”的系统级方案，供给端拿出来的却往往是“某个模块做得很好，但整体解决方案说不太清”的能力，这就是“高标准技术需求”和“低水平供给能力”的错位。

为应对这一矛盾，需要政策工具与市场机制协同解决。

政策端，赵恒表示，如《实施意见》中列出的，加强各类政策协同配合，发挥政府采购支持作用，强化场景培育和开放与首台（套）装备、首批次材料、首版次软件等各类创新支持政策的协同衔接，编制各类规划要与场景培育和开放相结合，对符合条件的重大场景配套基础设施予以中央资金支持。霍虹屹认为，可设立“分级递进”支持机制：对于能力弱、但场景潜力大的企业，可启动“试错＋补助＋订单保障”机制；对于技术成熟的企业，则推动“规模化采购＋标准化复制”机制。石少卿建议，可通过“揭榜挂帅”等方式，精准发布行业技术难题，引导创新资源攻关；同时设立专项补贴，降低企业应用新技术的初始成本。

市场端，赵恒指出，可让市场去发现和定义哪些场景最有价值。这会催生一大批专注于特定行业、特定环节的“小巨人”和专业化系统解决方案供应商。它们更了解细分领域的痛点，能提供“小而美”、“快而省”的轻量化解决方案，匹配中小企业的需求和支付能力。此外，创新金融工具，可探索将企业的生产数据、订单数据等作为可信资产进行融资。霍虹屹表示，可引入“场景共建”模式：即制造企业、创新企业、服务企业、金融机构联合，按场景共建、共担风险、共收益。这样技术的进入门槛就不再是单打独斗，而是团队作战、资源整合。“应鼓励龙头企业开放自身场景，带动产业链上下游中小企业协同创新，形成‘以用促研、以研强用’的良性循环。”石少卿表示，通过这种“需求牵引供给、供给创造需求”的互动，可以弥合技术与产业的鸿沟，加速制造业整体转型升级。

新要素、新准入、新机遇

此次《实施意见》的另一大亮点，是明确鼓励社会资本和民营企业参与场景建设。这无疑向市场释放了强烈的积极信号：一批曾经门槛较高的领域正逐步向民营资本敞开大门。这是否意味着民营企业将迎来一波巨大的“场景红利”？

王夙分析道，数据、频谱这类无形要素，在场景里的价值释放，主要依靠“边用边定价、边试边定规”的路径。《实施意见》特别提出，探索创新空天、深海、频谱轨道等新型要素市场化配置方式。通俗地说，就是不再把这些资源沉淀，而是放到具体场景中去。比如，在智慧港口、低空物流、远程医疗、工业互联网平台等场景里，先让数据、频谱真正“跑起来”，形成稳定的使用模式，再围绕这些实践用法，逐步形成可交易的“套餐”，如数据产品、算力服务、频谱使用权、轨道资源的租赁和共用等。比如，工业场景中产生的大量高质量过程数据，可以在合规前提下做成训练集、模型服务、风险评估产品对外提供；频谱则可以从“行政分配为主”，转向更多基于场景的共享、租赁、动态管理，让真正有创新能力、有业务场景的主体优先获得。这些都是通过“场景—应用—交易”的闭环，把原来看不见摸不着的无形要素，变成可以定价、可以流转的资产。

对此，霍虹屹也表示，《实施意见》对无形要素的强调，是ISG时代（Information—Space—Ground融合）真正迈出的制度一步。过去数据、频谱、轨道这些资源虽然重要，但多数处于行政配置状态、市场化程度低、效率有待提升。《实施意见》的提出，就是把这些资源纳入场景开放体系，让它们成为可参与、可竞争、可交易的生产要素。

“对民营企业来说，这确实意味着在传统垄断性领域旁边，打开了一片‘新边缘地带’。”王夙表示，文件和权威解读都强调，要通过场景培育和开放，拓展市场准入深度，畅通数据、空天、深海、频谱等新型要素的跨领域流动，提升要素市场化配置水平，并明确提出要破除不合理限制，欢迎民营企业、中小企业参与高价值场景建设。这并不是说能源、电网、航天发射这些“中枢神经”会一下子全面放开，而是表明在这些行业的外围和增值环节，比如分布式能源管理、虚拟电厂、负荷聚合、卫星数据应用、低空经济服务、遥感+农业、海洋观测数据分析等，民营企业可以通过场景项目、要素交易平台，以合作方、服务提供者、运营商的身份真正“插得进去、留得下来、赚得到钱”。换句话说，准入的突破点在“基于要素的服务”，而不是要“取代原有基础设施主体”。

霍虹屹同样强调，在能源、航天、海洋、轨道这些传统被“重”“难”、“大”标签覆盖的领域，民企往往不易进入。但这次通过“场景清单＋开放主业场景＋社会资本参与”的政策逻辑，意味着民企可在测控系统、辅助设备、模块化硬件、数据服务、运营服务等环节切入，突破“主系统被国企垄断”的状况。

但要避免创新风险与市场公平两极化，规则设计尤为关键。霍虹屹建议，一是对要素市场化先行试点，设立沙盒制度：对频谱、轨道、数据使用权在特定场景内进行实验，测风险、调机制；二是建立统一的服务评价标准和退出机制：让进入者知道“失败后的责任”和“退出路径”，防止资源被少数“大玩家”锁住；三是强化透明招标、公平竞争机制：对参与场景建设、要素获取的民企，要与国企、合资企业一样在公开平台比选，同一场景下能力相当者优先考虑。