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工业行政能力乃贯彻国家意志之手段
■北京大学政府管理学院 路风 蔡莹莹
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第一章 导论
第二章 激荡的TFT-LCD工业史
第三章 比勇气更重要的是“惶恐”：京东方的液晶历程
第四章 “液晶热”与政府能力：从产业政策的角度看中国TFT-LCD工业的发展4.3“液晶热”与政府能力
结论
缺乏知识还会阻碍有关部门找到和发展出来政策手段。产业政策的实施不同于“宏观调控”，必须落实在微观层次上，所以政府需要找到和发展出具有相应“微观性质”的政策手段去实施产业规划和影响产业发展，包括立法、建立产业发展基金、金融工具、知识产权政策、贸易工具，等等。如果没有足够的工业知识、不能把握产业技术动态和投资动态，就会严重阻碍有关部门找到和发展出这些政策工具的可能性，从而使任何产业振兴规划或产业政策沦为空谈。
具有工业知识是制定有效政策的前提。以中央政府最近提出的战略新兴产业规划为例，每一个所谓的“战略新兴产业”，无论怎样定义，都不是孤零零地存在的，而是“嵌入”在一个工业技术进步的网络中。例如，在被列入国家中长期科技发展规划重大专项的半导体制造设备中，光刻机是一种高度复杂的关键专用制造设备，其性能直接决定了半导体工业以及众多关键国防技术的发展水平。但它的核心部件的光学镜头又属于一个应用领域广泛、以不断生产出更高分辨率镜头为目标的“光学工业”。目前全球的光刻机供应基本上集中在三家企业，分别是总部位于荷兰的ASML（在镜头技术上的合作方是在光学透镜技术上有150年历史的德国企业卡尔·蔡司）、日本的尼康和佳能，可见这种技术的产业基础是传统的照相机工业。令人遗憾的是，中国在上世纪90年代的技术引进浪潮中失去了曾经引起日本担忧的本国照相机工业，而失去这样一个传统产业基础的后果之一，就是使中国在半导体设备这样的高新技术领域继续遇到瓶颈。从这样的证据看，对于发展“战略新兴产业”来说，与重点支持新产业方向同样重要的，是在所有的产业领域实施自主创新战略，突破关键环节的技术瓶颈，否则无非又是引发新一轮引进和争上新项目而已。问题是，当有关部门的政策制定者不具备足够的工业知识和经验时，制定出来的政策的有效性就会大打折扣。
第三个问题，有关部门实施产业政策的能力不足，根源在于对国家建设的长期忽略。
现代国家的建设与现代市场经济的形成是同一个过程的两个方面，前者是后者不可或缺的政治框架，因为市场经济的建立及其良好运行需要国家基础权力的充分发展：一方面要把国家权力在各个领域的体现都以法律形式明确规定，另一方面还要建立有效行使国家权力的纪律、程序和组织能力。中国在改革开放初期，针对行政权力对经济干预过多和过度集中等弊端，采取了下放权力和精简机构等改革措施，但同时国家建设却成为一个被长期忽略的问题。
国家建设包括许多方面，本研究仅限于讨论政府的工业行政能力。工业行政能力指的是政府能够通过规划、政策等手段直接影响工业发展方向和企业行为的能力，上述政策思维和知识都包括其中，但这种能力的具体体现是拥有足够规模的常设机构和干部队伍。对中央政府而言，具备这种能力，是指它不需要依赖其他行政层次而可以直接发挥这种作用。中央政府具有工业行政能力的重要性在于，在中国的经济转型和产业升级需要政治领导的条件下，能够在相关的政策上贯彻国家意志。由于在行政体系中存在着各种局部利益，所以有关部门如果不具备工业行政能力，而只能依靠行政体系层层上传下达，那么政策目标在执行过程中就难免会被改变。
（待续）
摘编自《战略与能力———把握中国液晶面板工业的机会》课题报告
