■中国工业报 吴晨 刘德炳
2025年是习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”）理论20周年，也是我国“碳达峰、碳中和”（以下简称“双碳”）目标提出五周年的关键节点。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅于5月29日正式印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），旨在通过市场化手段深度激活要素潜力，有力支撑国家绿色低碳转型与高质量发展目标实现，这也标志着我国生态文明建设进入以制度创新驱动绿色发展的新阶段。
《意见》紧扣“两山”理论的核心要义，通过构建归属清晰、权责明确、交易顺畅的资源环境要素市场化配置体系，为生态产品价值实现提供了制度保障。《意见》聚焦用水权、碳排放权、排污权等关键要素的市场化交易机制，既是对“保护生态环境就是保护生产力”理念的实践深化，也为“双碳”目标下经济社会系统性变革提供了路径支撑——通过价格机制反映生态稀缺性，以市场化手段推动产业结构绿色转型。
从理念到制度的重大突破
《意见》的核心在于确立“资源环境有价”的市场化机制，让生态环境的价值在经济发展中得到真实体现。
按照《意见》部署的重点任务，我国将完善资源环境要素配额分配制度，优化资源环境要素交易范围（包括完善碳市场覆盖范围、健全节能市场化机制、丰富用水权交易种类和持续深化排污权交易）。我国还将不断健全资源环境要素交易制度（包括纳入公共资源交易平台体系、加强交易规则建设、完善储备调节制度、健全价格形成机制和加大市场监管力度），加强资源环境要素交易基础能力建设。
可以看出，《意见》的核心在于确立“资源环境有价”的市场化机制，让生态环境的价值在经济发展中得到真实体现。
北京市炜衡律师事务所ESG合规委员会主任、中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员姜黎黎告诉中国工业报，“资源环境有价”是对传统发展模式的根本性突破，核心在于将环境资源从“公共品”转向“生产要素”，通过市场化定价实现资源成本内部化。这一理念与“两山”理论一脉相承，既是落实“双碳”目标的关键前提，也是推动经济高质量发展的底层逻辑，这一理念倒逼企业从“资源粗放消耗”转向“绿色技术创新”，引导社会资本向低碳领域流动。
“对于有效需求不足，产能严重过剩的行业，例如水泥行业，不仅要在最基本的减污降碳层面让‘污染者付出成本、减排者得到收益’，还要在产业发展层面倡导‘资源环境有价’的理念。从产业发展逻辑来看，水泥行业贯彻‘资源环境有价’理念，也是‘反内卷’行动的重要组成。”中国水泥协会副秘书长、政策研究部主任李琛对中国工业报表示。
姜黎黎进一步表示，《意见》的出台，通过健全碳排放权、用水权、排污权等交易体系，赋予资源环境明确的市场价格，使生态保护者获得合理回报，污染破坏者承担相应成本，进一步在政策层面呼应了“资源环境有价”理念。这一理念要求在法律框架内，通过市场机制对资源环境要素进行定价，实现资源环境成本内部化，使企业在生产经营中充分考量资源环境的价值，从而推动经济社会向绿色低碳转型。
一体化推进市场交易意义重大
绿色发展的核心点在于推动跨界融合，一体推进环境权益的市场化交易体现了协同推进、跨界融合推动绿色创新发展的理念。
《意见》要求一体推进碳排放权、用水权、排污权等环境权益的市场化交易，对于协同推进降碳、减污、扩绿、经济增长具有重要意义。
“一体推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，绿色资源环境市场的框架体系更清晰，意味着绿色发展、建设美丽中国进入了新的发展阶段。”中国环境科学研究院原副院长夏青对中国工业报表示，从发展机制看，绿色发展的核心点在于推动跨界融合，一体推进环境权益的市场化交易体现了协同推进、跨界融合推动绿色创新发展的理念。
方正中期资深研究员魏朝明告诉中国工业报，当前碳排放权、用水权、排污权等交易试点分散于不同地区，如碳排放权试点覆盖11省市，用水权试点在7省份，排污权试点涉及28省份，制度独立运行、数据不互通，难以形成政策合力。当前市场以政府主导为主，企业、机构等多元主体参与不足。用水权仅覆盖常规水源，碳排放权行业覆盖范围窄（当前仅电力行业），排污权交易对象未全面覆盖新型污染物。
“我国推进碳排放权、用水权、排污权交易制度一体化建设，核心原因在于构建系统化的资源环境要素市场化配置体系，以解决资源错配、效率低下和制度割裂问题，通过价格机制，如碳排放有偿分配、用水权溢价交易倒逼企业优化资源配置。”魏朝明说。
中国地质大学（北京）经济管理学院硕士生导师张鑫宇对中国工业报表示，一体推进能够实现环境治理协同性、系统性与效率性的有机统一。从来源和排放的关联性角度来看，温室气体和环境污染物的产生具有同根同源特征、排放具有时空一致性特征。化石能源在制造、能源、交通等行业被广泛使用，其燃烧过程在产生二氧化硫、氮氧化物等环境污染物的同时，也排放二氧化碳、甲烷等温室气体。这些温室气体和环境污染物被排入水、大气、土壤等环境要素中，导致不同类型的排放源在时间和空间分布上高度重合。因而，来源和排放的关联性，使得温室气体和环境污染物存在协同治理的可行性。
从治理的系统性角度来看，一体推进不同类型环境权益的市场化交易能够形成政策合力。用水权、用能权等环境权益侧重源头管控，碳排放权、排污权等环境权益侧重末端治理，一体推进不同类型环境权益的市场化交易，有助于形成从源头管控到末端治理的协同治理体系，增强环境治理政策的取向一致性，避免环境治理政策的重复和冲突。
从减排的效率性角度来看，一体推进能够更好发挥市场价格机制的作用，提高节能减排效率和资源环境要素的资源配置效率。不同地区的资源环境禀赋、不同企业的节能减排成本存在较大差异，一体推进不同类型环境权益的市场化交易，能够在更健全的资源环境要素市场中，发挥市场价格机制的引导作用，从而激发不同地区的资源环境禀赋优势和不同企业的节能减排技术优势，将资源环境禀赋红利、节能减排技术红利转化为经济效益。例如，水资源丰裕地区的企业，可以将闲置的水资源指标卖给水资源短缺地区的企业，实现水资源在区域间的优化配置。企业也可以在节水、减污、降碳等不同节能减排技术目标之间，根据自身技术优势权衡成本和收益，对于减污成本较低的企业，可以发挥减污技术比较优势，不断提高减污技术水平，将多余的排污指标出售给减污成本较高的企业，购买用水和碳排放指标，从而在提高行业整体节能减排效率的同时，实现不同类型环境权益在企业间的优化配置。
促进生态产品价值实现
《意见》进一步强化了市场在资源配置中的决定性作用，通过建立全国统一的资源环境交易市场，促进生态产品价值实现。
“两山”理论提出20年来，我国在生态保护与经济发展协同推进方面积累了丰富经验。姜黎黎指出，全国碳市场自运行以来，覆盖电力行业2100余家企业，年成交量超2.3亿吨，成交额超100亿元，初步形成“基准价+市场竞价”机制；水权交易试点探索成效显著，水权交易在宁夏、江西等地开展跨区域交易，如2022年宁夏通过水权交易节约农业用水超1亿立方米；排污权交易在浙江、江苏等地试点，部分企业通过减排量交易获得额外收益。
《意见》进一步强化了市场在资源配置中的决定性作用，通过建立全国统一的资源环境交易市场，促进生态产品价值实现。
张鑫宇表示，完善资源环境要素配额分配制度、优化资源环境要素交易对象范围和健全资源环境要素交易制度体系，分别解决了“交易多少”“交易什么”和“怎么交易”三个关键问题，是健全资源环境要素交易市场化配置体系的三个关键环节，其中亟待加强的薄弱点体现在：
一是配额分配避免“一刀切”，要分阶段分行业有序推进。在分阶段配额分配中，初期以免费分配为主，让全社会认可“资源环境有价”的理念，逐渐适应资源环境要素市场化交易的运行规则。随着市场的日渐成熟，逐步提高有偿分配的比例。在分行业配额分配中，对减排成本高、技术改造周期长的煤电等行业，短期内设置过渡期；对减排潜力大、技术路线成熟的行业，先行提高有偿配额的比例。
二是政策工具避免“相互掣肘”，要加强衔接和有序退出。资源环境要素市场的健全发展，离不开交易主体、交易品种和交易方式的不断丰富和完善。然而，市场覆盖范围的扩大，会产生不同政策工具之间重复或冲突的现象，导致环境收益或环境成本的重复计算。例如，随着碳市场的不断扩围，早期用能权交易试点政策的交易范围逐渐与碳排放权交易制度重叠，导致由于重复履约增加企业负担。为了避免“重复获益”或“重复履约”的现象，要加强不同政策工具的衔接、推动重复政策试点的有序退出，实现政策协同。
三是交易制度防止市场操纵，要健全市场与政府监管相结合。我国资源环境要素市场化进程处于起步阶段，仍面临管理制度不完善等问题，因而，一方面要加快建设运行规范、竞争有序的资源环境要素市场，使市场机制在资源配置中的决定性作用得以充分发挥；另一方面要更好发挥政府作用，履行市场监管职责，加大对市场操纵、数据造假、违法违规交易等行为的查处力度。
此外，还可以发挥中国特色政策试点机制的作用，通过试点和示范，探索适合不同地区、不同行业特点的地方市场政策工具，为全国市场的推广提供经验和借鉴。
李琛进一步表示，对于资源环境要素交易市场发展的初期，容错机制的建立尤为重要，切实适应生产端和消费端的实际，让资源环境要素真正作为市场化配置的有机组成，还有很长的路要走。举例来说，与水泥行业相关的资源环境要素交易市场的设计，具体还是要落实到科技创新、减污降碳节能技术改造上，这样有利于产业长期稳健发展。目前，水泥行业供需失衡的市场形势较为严峻，更需要各方面政策协同，强化行业自律，各要素交易市场之间加强衔接，避免重复履约。
针对如何推动资源环境要素畅通流动、高效配置，姜黎黎建议，首先，完善市场交易机制，提升流动性。积极建设全国统一的交易市场，促进资源优化配置，推进碳排放权、用水权、排污权等交易市场的建设和运行，扩大参与者范围，允许更多类型的机构和个人参与，并在管理和市场风险得到有效控制的前提下考虑不同产品类型之间的联动。
其次，建立科学合理的定价机制。强化环境资源价值核算，参考国际定价经验，并兼顾我国环境资源定价的独特性和有效性，明确并适当统一生态产品的价值评估方法。
再次，加强数据透明度和监管。保障我国相关数据平台的平稳运行以及资源信息、价值登记、交易数据的可追溯、可核查，做好网络、数据安全以及其他相关合规工作，对非法造假、操纵等行为通过法律途径予以坚决打击，维护市场公信力。
最后，以财政和金融政策等激励企业绿色转型。对积极参与资源环境要素交易的企业给予相关财政和金融政策支持，如税收优惠或财政补贴等，同时鼓励金融机构对相关项目提供融资便利和优惠等，激励企业积极进行绿色转型。
20年来，“两山”理论从地方实践上升为国家战略；五年来，“双碳”目标引领全球气候治理中国行动。《意见》的出台恰逢其时，既是对历史经验的制度性总结，更是面向未来的机制性创新。它标志着我国正从行政主导的环境治理模式，向“有效市场+有为政府”的协同治理范式转变，通过释放资源环境要素的市场活力，让绿水青山的“生态溢价”真正转化为金山银山的“发展动能”，为全球可持续发展贡献中国方案。
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