中国工业报刘德炳

我国绿色低碳发展正向纵深挺进。

2026年4月11日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《意见》）出台。2026年4月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《考核办法》）。

专家表示，本次出台的两个文件向全球市场与企业传递了中国低碳发展的强烈信号，为地方经济社会全面绿色转型立下了“军令状”，势必将重塑我国能源格局，引发深刻的“产业洗牌”与“空间重构”。

里程碑时刻

“两个‘两办’文件共同打造中国碳中和历程的重要里程碑。”中国环境科学研究院原副院长夏青向中国工业报表示，其一是2026年中国节能降碳进入“更高水平更高质量”新阶段，其二是明确中国自2026年度起，“对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务，加快经济社会发展全面绿色转型进展情况的评价考核。”

夏青表示，第一个文件指导怎样高水平高质量降碳、以绿制绿、产业升级；第二个文件指导全国全面绿色转型统一考评”，把干什么与评什么融为一体。

香港技术院新能源学部主任方俊彦接受中国工业报采访时表示，《意见》最大的升级在于完成了从“单兵突进”到“系统作战”的跃升。《考核办法》的出台标志着我国在“十五五”开局之年，将“双碳”目标真正从“软约束”变成地方主管的“硬指标”。

北京中创碳投科技有限公司董事长唐人虎告诉中国工业报，这次《意见》的出台，标志着我国节能降碳工作从“有没有”进入了“好不好”的新阶段。

如果把它和2022年国务院印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》对比，最大的升级体现在三个维度：

一是定位的升级。以往政策更多聚焦于完成能耗强度下降的具体量化目标，而本次《意见》开宗明义提出将节能降碳定位为“推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要抓手”，是“维护国家能源安全、促进产业提质升级的重要支撑”——从被动完成指标转向主动塑造发展新动能。

二是管控方式的升级。过去我们讲“能耗双控”，现在《意见》明确提出“坚决遏制能源消费总量不合理增长”，强调“持续提升能源资源产出效率”，并且把节能降碳与产业规划、产能调控进行衔接协同。这意味着管控对象从“能源消费量”这个单一维度，转向了“能源消费—碳排放—产业结构”的系统耦合。

三是制度闭环的升级。《意见》首次在国家层面系统构建了从审查评价、过程监测到执法问责的全流程监管体系，提出对节能降碳指标严重滞后的地区“调整或暂停其节能审查和碳排放评价权限，实施项目缓批限批”。

唐人虎表示，这是“十五五”开局之年节能降碳工作的纲领性文件，为能耗双控向碳排放双控全面转型提供了顶层制度设计。方俊彦表示，本次出台的两个文件传递出一个强烈信号：节能降碳是倒逼产业提质升级、重塑中国制造全球竞争优势的“新引擎”。

能源供需两端发力

节能降碳的关键在于重塑我国的能源格局。

《意见》提出，坚决遏制能源消费总量不合理增长，持续提升能源资源产出效率。唐人虎表示，这传递了一个非常清晰的信号：节能降碳不是简单做“减法”，而是要以更低资源消耗支撑更高质量增长。

具体而言，“遏制不合理增长”针对的是低能效、高碳排的粗放扩张；“提升产出效率”则是鼓励通过技术改造、流程优化、数智赋能，用同样的能源创造更多价值。这意味着，能效水平将成为项目落地的“硬门槛”，而不是“软约束”。

《意见》提出统筹节能降碳与产业、能源双重绿色转型，既要严控化石能源消费、管控"两高"项目，又要保障产业发展和能源安全。很显然，实现稳增长与降碳双赢，需要建立一种平衡关系。

北京中创碳投科技有限公司董事长助理、碳政策首席研究员李轶伟向中国工业报表示，这是一个非常核心的问题，也是地方和企业最关切的问题。平衡的关键在于“时序优化”和“结构替代”，而非“总量冻结”。

《意见》本身已经给出了方法论：一是“处理好节能降碳和能源安全的关系，科学调控能源消费总量”，二是“推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求”。这意味着：在能源供给侧，不是简单地“去煤化”，而是“减煤控油”与“大力发展非化石能源”并举；煤炭消费和石油消费要“逐步达峰”，而非断崖式下降；同时通过绿电直连、智能微电网等新业态，提高清洁能源消纳能力。

产业需求侧，不是“一刀切”限制项目，而是建立差异化准入标准。《意见》提出“在综合考虑能耗、环保绩效水平的基础上研究完善工业重点领域差别化电价政策”，这就是用价格信号引导资源向高能效企业集中。李轶伟建议，在操作层面，地方政府应建立“碳排放预算管理”机制，将有限的碳排放空间优先配置给单位碳排放产出高的项目，实现“以效定产、以产配碳”。

方俊彦表示，平衡的关键在于“先立后破”与“精准切脉”。“立”就是要大力发展非化石能源、新型储能和新型电力系统，让新增的清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增的用电需求；“破”则是科学调控化石能源，严控煤油气不合理增长。要做到稳增长，就必须通过数智化和绿色技术改造提升传统产业，在管控存量的同时，为确需上马的高质量项目留足空间，实现发展与减排的双赢。

重塑产业竞争格局

《意见》提出，加强节能降碳与产业规划、产能调控等政策衔接协同，强化节能降碳激励约束和标准提升引领，持续降低产业对能源的依赖。唐人虎表示，这将深刻重塑产业竞争格局，主要体现在三个层面：

第一“两高”项目的空间将进一步收窄。《意见》要求新（改、扩）建高耗能高排放工业项目制定“碳排放等量或减量置换方案”，这实际上在源头建立了碳排放的“占补平衡”制度。

第二，区域产业分工将更趋理性。《意见》提出“统筹节能降碳与产业优化升级”，支持“钢化联产、炼化集成等跨行业耦合提效”，开展“生态工业园区建设”。这鼓励企业在园区层面实现能量梯级利用和资源循环，未来产业布局将更多考虑能源系统的整体优化，而非单一企业的成本最小化。

第三，绿色低碳产业迎来爆发窗口。《意见》明确“加快发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业，大力发展绿色低碳产业”。

方俊彦认为，这将引发一场深刻的“产业洗牌”与“空间重构”。一方面，“高质量发展，新质生产力”推进速度将加快。另一方面，产业布局将更加依附于“绿电资源”。未来，高载能产业会加速向可再生能源富集地区转移，形成以绿色能源制造绿色产品的“以绿制绿”新模式，从而减少整个供应链的碳足迹。

根据《意见》，工业、建筑、交通、数字基建、公共机构是本次明确的五大重点节能降碳领域。夏青表示，这五大领域构成全社会降碳体系，需要逐步推进全生命周期互为补充降碳措施。唐人虎表示，工业领域是当前矛盾最集中、潜力也最大的主战场。钢铁、有色、石化、化工、建材等重点行业的能效水平与国际先进相比仍有差距，但五个领域各有其“最落地的攻坚举措”：

工业领域：核心举措是“节能降碳诊断+工业园区系统优化”。《意见》提出“聚焦生产工艺、主要工序、重点设备等深入实施节能降碳诊断”，并“深化工业园区节能降碳，推动供热、制冷等基础设施共建共享”。这不是单个企业的“点状改造”，而是园区层面的“系统重构”，通过钢化联产、炼化集成等跨行业耦合，实现能源梯级利用。

建筑领域：核心举措是“建立建筑能效等级制度+供热计量改革”。《意见》首次在国家层面提出“建立建筑能效等级制度”，并“深入推进供热计量改革，有序理顺供热价格”。这意味着未来建筑可能将像家电一样有能效标识，供热收费从“按面积”转向“按热量”，用价格机制倒逼行为节能。

交通领域：核心举措是“零碳运输走廊+电动（氢能）重型卡车”。《意见》提出“建设零碳运输走廊”，“积极发展电动（氢能）重型卡车和绿色燃料船舶”。这抓住了交通领域碳排放的大头——货运环节，通过基础设施绿色化与运输工具低碳化的协同，实现干线物流的系统性降碳。

数字基础设施领域：核心举措是“单位算力能效和单位信息流量能效双指标管控”。《意见》首次将算力中心、通信基站、机房纳入国家节能降碳重点领域，提出“严格电能利用效率等能效指标准入管理”。

公共机构领域：核心举措是“合同能源管理+能耗定额管理”。《意见》推广“能源费用托管等合同能源管理模式”，并“加强公共机构能耗定额管理”。公共机构作为政府履约的“示范窗口”，其节能降碳成效具有强烈的信号意义。

补齐行业发展短板

《意见》提出，强化节能降碳工作支撑保障。完善标准标识体系。加快完善重点行业能耗和碳排放限额、重点用能产品设备能效等标准，逐步提高指标要求。同时，还提出，加强技术创新应用。加大国家重点研发计划支持力度，强化关键核心技术攻关。

唐人虎表示，技术创新和标准体系建设是节能降碳的核心支撑，这充分释放了强烈的“标准引领+技术攻关”信号。

在标准体系方面，核心方向是“从单一能效标准向能效-碳排放协同标准升级”。这意味着未来标准体系将呈现三个特征：一是能效标准与碳排放标准“双轨并行”；二是从“企业级”向“产品级”延伸，建立产品碳标识；三是推动节能降碳标准、标识国际互认，服务出口企业应对国际绿色贸易壁垒。

技术攻关方面，《意见》聚焦“高效节能装备、智慧用能、重点行业节能降碳”三大领域，提出“加大国家重点研发计划支持力度”，“支持骨干企业牵头组建重大节能低碳技术创新联合体”。

唐人虎表示，补齐短板的关键，在于打通“技术研发—示范应用—产业化推广”的最后一公里。建议建立“节能降碳技术尽调”机制，由第三方专业机构对技术的实际减排效果、经济性、适用场景进行独立验证，避免“技术盆景”无法成为“产业风景”。方俊彦则认为，技术突破不能只停留在实验室，必须走向生产线。国家应重点培育科技创新平台，对高效节能装备、智慧用能等关键核心技术进行“揭榜挂帅”式的攻关。

在标准体系建设上，要加快完善重点行业的能耗限额和产品设备能效标准，并建立产品碳标识认证制度。

夏青表示，2026年到2030年“双碳”目标是强度控制为主，总量控制为辅的阶段，2030年则将全面进入总量控制为主，强度控制为辅的新阶段。