■ 张娟钰 郭其云

当前，各类突发公共事件呈现出高度的复杂性与耦合性，对传统以人工和经验为主的应急管理模式构成了严峻挑战。推动大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术与应急管理实践的深度融合，已成为提升应急响应与处置能力的必然趋势。然而，顶层设计的宏伟蓝图必须依靠基层的扎实落地才能转化为真实战斗力，乡镇、街道、村（社区）等基层单位，既是风险感知的“前哨站”，也是应急指令落地的“最后一公里”，其数据获取的准确性、及时性与应用工具的实效性、便捷性，是整个应急管理数智化体系的基石。遗憾的是，受限于多种因素，基层目前仍是数字化转型进程中的薄弱环节。因此，本文从基层视角出发，深入探讨其数据供给与智能应用面临的现实瓶颈及破解路径，对于筑牢新时代应急管理防线具有至关重要的意义。

激活“神经末梢”：释放基层在应急管理数智化中的决定性力量

在应急管理数智化体系中，基层绝非被动的数据收集员与指令执行者，而是驱动整个体系实现智能化的关键节点。其核心价值体现在以下三个递进层面：

风险感知的“源头活水”。基层是各类风险隐患的直接承载者与最初发现者。通过网格员日常巡查、物联网感知设备监测、公众多渠道上报等方式，它构成了全域全时风险态势感知的数据源头。没有基层实时、一手、精准的数据采集，上层的任何大数据分析和智能预警模型都将是“无源之水”，缺乏坚实的决策基础。

预警响应的“神经末梢”。基层对本地环境、社情、民意有更深刻的理解和更实时的数据，能对宏观预警信息进行本地化修正、细化与落地。甚至，对于上级指挥中心未能覆盖或及时发现的区域性、苗头性突发风险，基层可实现“早期独立预警”。例如，社区通过监控视频结合AI行为分析算法，识别出特定区域人群异常聚集，便可独立、快速地发布局部踩踏风险预警，从而实现预警关口的前移。

决策执行的“智能终端”。通过移动终端、无人机、布控球等现场设备回传的实时动态数据（如灾情影像、人员受困精确位置、环境参数变化），使上级指挥中心的指挥调度从依赖经验的“大概”决策，走向基于数据的“精准”指挥。同时，基于本地数据的快速智能分析，也能支撑基层现场人员进行更为科学、高效的自主处置。

供给失衡与应用乏力：基层应急管理的“数据之困”

当前，基层应急管理数智化转型已进入深水区，数据供给与智能应用作为两大核心支柱，正面临相互关联、彼此制约的系统性挑战。

数据供给面临四大难题。第一，标准缺失，采集无序。基层数据生态呈现显著的“碎片化”特征，公安、应急、市监、消防、卫健等各条线部门的业务系统独立运行，数据格式互不兼容，采集标准与更新频率各不相同，形成典型的“数据蜂窝煤”现象。第二，共享不畅，流通受阻。数据共享面临“制度性”与“安全性”双重障碍。一方面，缺乏具有强制约束力的数据共享责任清单与有效的激励机制，部门间的数据调取往往依赖非正式的人际沟通，存在极大的不确定性。另一方面，数据提供方普遍担忧数据安全责任与隐私泄露风险，在“谁提供、谁负责”的潜在问责压力下，极易形成“不敢共享、不愿共享”的保守心态。第三，质量不高，可信度低。数据质量问题贯穿于采集、传输、存储全流程，低质量数据直接削弱了研判结果的可靠性。在人工采集环节，因基层人员流动性大、专业培训不足，存在应付式填报、信息更新滞后、关键字段缺失等现象。在物联感知环节，则受限于设备性能、安装环境与维护水平，监测数据易出现信号中断、偏差甚至失真。第四，认识不足，价值埋没。基层对数据的认知大多仍停留在“统计报表工具”的层面，缺乏将其视为“战略资产”的先进意识。多数部门将数据工作简单等同于完成上级下达的填报任务，未能充分认识到数据在风险早期预警、资源精准优化、管理效能科学评估等方面的深层价值。这种认知局限导致数据应用停留在表层，大量有价值的信息在“沉睡”中失效。

应用落地的三大瓶颈。第一，系统繁杂，负担加重。“上面千条线，下面一根针”的困境在数字化时代演变为“一人多机、一机多APP”的现实写照。各级、各部门垂直推广的APP和业务系统层出不穷且互不联通，迫使基层工作人员在不同平台间进行重复的数据录入和操作。数智化非但未能实现为基层减负的初衷，反而导致了“指尖上的形式主义”，严重消耗和分散了一线人员的有限精力。第二，功能脱节，实用性差。许多由上至下推广的应用平台，其功能设计往往追求“大而全”，却与基层“小而美”、“快而灵”的具体业务场景严重脱节。一个具备强大数据可视化能力的平台，可能无法快速一键生成针对特定小区的台风天“特殊人群转移清单”，也不能与小区广播、业主微信群等最直接的触达渠道实现应急联动。这种设计与需求的错位，使得许多投入不菲的“高大上”系统在实战中沦为“空中楼阁”。第三，工具悬浮，落地困难。上级统一配发的智能预警模型，多基于宏观、历史数据，对基层微观、动态、复杂的现实环境适用性有限。而基层自身既缺乏高质量的本地数据，也缺乏足够的算力资源和专业技术能力，来开发和训练更贴合本地实际的AI模型。这种“供需错配”导致先进的智能分析工具在基层“水土不服”，难以真正赋能一线处置。

人才与能力的突出短板。一是专业人才严重匮乏。既精通应急管理业务，又熟练掌握数据分析和智能工具应用技能的复合型人才在基层极度短缺，成为制约数智化工具深度应用的核心瓶颈。二是应用能力明显不足。面对智能分析报告和复杂操作系统，许多基层人员因看不懂、学不会、用不熟而产生畏难情绪，往往选择回避使用，导致工具效能无法充分发挥。

从“亡羊补牢”到“未雨绸缪”：实现应急管理模式的根本性跃迁

针对基层在数据供给与应用中面临的系统性困境，必须采取一套贯穿技术、制度、人才与业务的综合性解决方案，推动基层应急管理从“被动应对”向“主动保障”的根本性转变。

夯实“一个基座”，实现数据从“负担”到“资产”的跃变。构建标准统一的基层数据资源体系。一是由区县级应急管理部门牵头，制定并推行《基层应急数据资源目录》，统一关键数据的采集标准、格式规范、更新频率与质量要求，明确各类数据（如人口、房屋、危险源、避难场所、应急物资）的责任部门与共享属性，实现数据“一源一责、一数一源”。二是在区县级层面统筹建设“应急数据中台”，作为区域应急数据汇聚、治理、分析、服务与管理的“心脏”。乡镇（街道）作为核心数据采集节点，通过标准化接口向中台汇聚数据。中台负责对多源异构数据进行清洗、融合、标签化，形成高质量、可复用、易管理的数据资产池，并以API接口等方式向基层应用端提供统一、便捷、安全的数据服务。

建立权责清晰的数据共享与安全机制。一是推行“数据共享责任清单”制度，明确界定各部门在应急管理领域的数据提供责任与共享范围，建立“负面清单”管理模式，即“原则上全部共享，例外情况需严格审批”，从制度上打破“不愿共享”的壁垒。二是积极应用区块链、隐私计算等先进技术，构建“数据安全可信流通”环境，实现数据“可用不可见、可用不可存”，在充分保障数据隐私和安全的前提下，最大化释放数据价值，从根本上消除“不敢共享”的顾虑。

打造“一个入口”，推动应用从“繁杂”到“精简”的融合。为杜绝重复建设、防止资源浪费，基层应急管理的统一入口必须坚持“依托存量、整合赋能”的原则，充分依托并深度融合地方政府已建成并广泛使用的统一政务平台（如“浙政钉”“粤政易”等）作为基础底座。第一，基座化嵌入。将风险监测、预警接收、信息报送、指挥调度、预案管理、物资申领等核心应急业务功能，以“微应用”集群或“应急管理工作台”的形式，深度嵌入到现有政务平台中。基层工作人员只需登录日常办公必用的政务平台，即可一键进入应急管理专属界面，实现业务无缝切换，无需额外下载、安装和记忆新的账号密码。第二，流程化再造。一是建立“统一待办中心”，将来自不同上级部门、不同业务系统的应急相关任务（如信息报送、隐患整改、预警响应指令）全部归集并呈现，实现一个界面处理所有应急事务。二是着力打通业务流与数据流，当基层人员在门户中上报一条隐患信息后，系统能根据预设规则引擎，自动将该任务推送至相应的业务处置部门（如城管、消防、市监），并实时跟踪、反馈处理状态，形成全流程线上闭环管理。三是提供标准化的API集成接口，确保在必要时能与上级垂直应急业务系统进行安全、规范、高效的数据交换，既满足垂直管理要求，又保障基层操作入口的统一与简洁。第三，组件化开发。采用“平台+微应用”的敏捷架构。平台层由市级或区级统一建设与管理，专注于提供用户管理、权限控制、消息推送、数据接口等公共技术能力。应用层则充分授权地方，允许其根据独特的地理环境、风险类型与业务需求，自主、灵活地开发或配置针对特定场景的轻量级微应用（如“防汛巡查一键通”“应急物资闪电申领”）。这种架构既确保了平台核心的稳定与可控，又赋予了前端应用充分的敏捷性与适应性。

聚焦“一批场景”，促进智能从“悬浮”到“落地”的扎根。开发“低门槛、高赋能”的智能工具。在统一工作台中，内置如“智能报告生成”（基于语音识别或关键信息自动生成灾情报告）、“可视化图表制作”（通过拖拽式操作生成数据分析图表）、“风险热力图自动生成”等实用工具，极大降低技术使用门槛，让基层业务人员无需精通编程也能进行高效的智能分析。推动预警模型的“本地化与精细化”。鼓励并支持区县与科技企业、科研机构合作，利用本地长期积累的历史数据与实时数据，对上级下发的通用预警模型进行“本地化”训练、校准与优化。例如，利用本地的详细地形数据、历史内涝积水点数据、实时降雨数据，优化城市内涝预警模型，使其预测精度从区域层面提升到街区、甚至关键楼栋级别。

建强“一支队伍”，实现能力从“赤字”到“充盈”的跨越。开展“靶向式”技能培训。彻底改变“大水漫灌”式的培训模式，针对指挥员、信息员、网格员等不同岗位的职责特点，设计差异化的课程体系，重点培训数据解读、平台操作、智能工具使用、网络安全意识等实战技能。大力推行“线上微课+线下工作坊+实战演练”相结合的混合式培训模式。建立“陪伴式”技术支援机制。设立区县级“数字赋能支援中心”，组建专业支撑团队，为乡镇（街道）提供持续、及时、在线化的技术咨询、故障排除和业务应用指导。同时，有意识地培养和发掘一批扎根基层的“数字尖兵”或“首席信息官”，将其打造为本地数智化转型的种子和火种，以点带面，带动整体人员能力的提升。

基层应急管理的数智化转型是一项复杂的系统工程。必须坚持“数据基座是前提、统一平台是载体、场景应用是核心、人才队伍是保障”的原则，通过夯实数据基座、打造统一入口、聚焦场景赋能、建强人才队伍等策略的协同推进，方能有效破解数据梗阻与应用瓶颈，真正打通应急管理的“最后一公里”，构筑起一道响应灵敏、决策科学、处置高效的基层智慧安全防线。

（张娟钰系湖南省消防救援总队益阳支队干部；郭其云系原中国人民武装警察部队学院教授）