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三个要素决定工业行政能力
■北京大学政府管理学院 路风 蔡莹莹
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第一章 导论
第二章 激荡的TFT-LCD工业史
第三章 比勇气更重要的是“惶恐”：京东方的液晶历程
第四章 “液晶热”与政府能力：从产业政策的角度看中国TFT-LCD工业的发展4.3“液晶热”与政府能力
结论
正如“液晶热”的走势所表现的那样，中国TFT-LCD工业的发展最终绕不开政府特别是中央政府的作用。但在缺乏自己的战略原则和立场的情况下，有关部门不但可能使自己陷入“困境”，甚至可能采取不利于中国工业发展的行动。
为什么有关部门在TFT-LCD工业的发展上可能会采取不利于本国企业成长的行动？由这个问题所反映出来的一个更具一般性的问题是，当中国过度依赖投入和外需的粗放式经济发展已经趋于极限时，有关部门是否为领导经济转型和产业升级做好了准备？不可否认的是，在中国现有的条件下，从个别高技术产业的发展到整个经济的转型和产业升级，都离不开有关部门的积极作用，但有关部门能否发挥有效的作用则取决于它是否具有制订并执行相应战略和政策的能力。这就涉及到有关工业行政职能和能力问题。
“工业行政”指的是政府为实现国家工业发展而对工业实施的管理，包括政府对工业发展进行规划和资源分配、对工业和企业的运行进行协调以及制定有关工业的法规和政策等内容。在改革开放之前的时代，中国的工业行政从属于计划管理，与计划体制下政企不分的工业部门管理交织在一起。部分地是因为这个原因，部分地是因为对市场经济的天真想像，在最近30年改革计划体制和工业部门管理体制的过程中，弱化和取消工业行政经常被当作是改革的内容。这导致了一个看上去似乎是个悖论的结果：在计划和行政命令方式仍然顽固地存在于政府管理经济的过程时，政府的工业行政能力却明显地削弱了，而且能力越弱就越依赖计划/命令手段。
政府的工业行政能力削弱显然不利于中国所迫切需要的经济转型和产业升级。我们从一个最新的例子讲起。在2008~2009年的全球金融危机中，中国政府出台了一系列的产业振兴规划，这是多年来中国政府第一次以产业政策的形式公开地、全面地介入微观经济活动，它既有弥补“宏观调控”在危机下刺激作用不足的含义，更有促进和引导经济转型和产业升级的含义。但是，如果有关部门希望有效地领导经济转型和产业升级，就必须具备相应的能力。简单地讲，这种能力至少包括下述要素：
———根据经济发展的总目标，能够形成对产业发展的想法和立场，如产业升级和产业结构调整的目标，同时理解要实现产业发展目标的关键环节是什么。
———拥有关于工业的知识、经验、与工业界的联系网络，理解并能够发展出来相应的政策手段。
———拥有能够认同并贯彻国家目标的相应机构、干部队伍和组织系统。
遗憾的是，以这些标准为衡量，就会发现有关部门的能力是不足的，反映在如下三个问题上。
第一个问题是在产业政策思维方面缺乏以经济转型为目标的新意，仍然过多地受到传统计划命令经济思维的左右。
中国经济发展能够持续的关键就是转型，即转变经济发展方式，其实质就是使经济增长的主要源泉从主要依靠资源和资本的投入转变为主要依靠技术进步和生产率的提高。从产业发展的角度讲，经济转型必然伴随着产品、服务结构和产业结构的变化，但不能忘记的是，比产品和产业结构的物质形态变化更重要的是产业经济活动性质的转变，即从低附加值的经济活动转向高附加值的经济活动。认清这个实质，可以避免那种把产业升级简单等同于发展高技术产业的狭隘观点，产业升级既包括进入和创造高附加值的新产业，也包括在现有产业中的经济活动向高附加值环节转移，而后者对于中国尤其重要。
以转变经济发展方式为总目标，政府在产业振兴方面的主要目标就应该是促进中国产业的升级，即采取政策手段推动和帮助中国工业向高附加值的产品结构和产业结构演进，向高附加值的产业活动转移。当然这里存在一个基本的理论争议，就是政府的积极作用是有益还是有害，而市场机制是否能够自发地导致产业升级。由于对这个问题讨论超出了本报告的范围，我们只从一个前提出发：在后进者面临领先者壁垒的条件下，如果没有政府的产业政策，中国的产业升级将是非常困难的。(待续)
摘编自《战略与能力———把握中国液晶面板工业的机会》课题报告
