打造宜居、韧性、智慧城市，正当其时。来源：摄图网
■中国工业报记者 曹雅丽 吴晨 张楠
城市是推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。党的二十大提出，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。党的二十届三中全会进一步明确，建立可持续的城市更新模式和政策法规。2021年以来，每年《政府工作报告》都会对城市更新行动作出部署，提出明确要求。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。
《意见》是党中央、国务院对城市更新工作作出的全面部署，是指导实施城市更新行动的纲领性文件。
“关于城市更新工作，很多表述延续了最近几年的说法，体现了延续性。”上海易居房地产研究院副院长严跃进对中国工业报表示，“在新形势下，《意见》也有很多新的要求和新的定位，充分说明了对做好城市更新工作的重视，也是立足内循环所做的一项重要工作。”
促投资扩内需 夯实未来城市建设基础
《意见》围绕促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市，部署了八个方面主要任务，具有系统性强、为民务实、精准施策的特点。
党的十八大以来，我国城市发展取得历史性成就。截至2024年底，常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇，城市的综合承载能力稳步提升，人居环境持续改善，城市发展质量和人民生活水平显著提高。
住房城乡建设部副部长秦海翔表示，当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期，人民群众的需要从“有没有”转向“好不好”。
“实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展，同时能够有效拉动投资和消费，扩大内需，不断满足人民群众美好生活需要，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生都具有十分重要的意义。”秦海翔指出。
秦海翔表示，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。《意见》围绕促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市，部署了八个方面主要任务，具有系统性强、为民务实、精准施策的特点。
在任务安排上，《意见》部署推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，具有很强的系统性。在工作举措上，《意见》聚焦为民、便民、安民，提出了很多务实举措，比如稳妥推进危险住房改造、推进城镇老旧小区综合整治改造、建设完整社区、推进城中村改造，以及增加群众身边的社区公园和口袋公园、推动公园绿地开放共享等。
据悉，2019年至2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及了居民4800万户、超过了1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。
“《意见》将推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设作为持续推进城市更新行动的重要任务。”秦海翔表示，一方面，在完成“十四五”城镇老旧小区改造任务的基础上，重点做好小区内老化管线改造，消除安全隐患。另一方面，持续开展完整社区建设，因地制宜配建和完善社区养老、托育等“一老一小”公共服务设施以及停车、充电等市政配套设施。
“此次城市更新工作，规格高定位清晰。尤其是要和好房子、好小区、好社区、好城区的建设进行结合，并真正嵌入到宜居、韧性、智慧的城市发展目标体系之中。”严跃进表示，做好城市更新工作，利民利企利社会，具有较好的社会效应和经济效应。
严跃进表示，城市更新中的一大内容就是老旧小区的改造，如提及频率最高的就是小区燃气的老化管线管道的更新改造等工作。“这些内容并不是今年刚提的，这两年一直在做，已形成了很多好成果和好案例。相关部门和企业应该加强研究，从优化产品和服务的角度入手，推进有关工作。”
严跃进表示，除了传统城市更新内容外，这两年对于完整社区也在持续提出新的要求，包括要完善社区的基本公共服务设施、便民商业服务设施等。另外，商业模式也可以创新，如现在很多小区可以尝试用无人机、机器人等设施配套，相关企业和部门要利用新技术去试点和去探索。
《意见》提出，鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。
严跃进认为，盘活利用存量低效用地、完善闲置土地使用权收回机制，一方面，相关企业可以利用机会积极转让土地，加快现金流的回笼。另一方面，可以自主进行改造，形成新业态。
“工业遗产的保护不仅是建筑物或机器设备的保留，更是一个城市工业发展史的缩影。《意见》提出的鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。”河北省工业文化协会会长、河北经贸大学工业旅游发展研究中心研究员吴敬喜接受中国工业报采访时说。
协同发力 强化财政政策和资金保障
在投融资方式方面，《意见》强调了中央及地方财政对下阶段城市更新的重点保障，以及强化金融机构的信贷支持、REITs（不动产投资信托基金）等金融工具支持。
城市更新是推动我国城市开发建设方式转型，促进城市高质量发展的重要举措。当前形势下，城市更新对于稳增长、扩内需、惠民生的重要作用进一步显现，而强化财政政策和资金保障是推进城市更新的重要条件。值得注意，在投融资方式方面，《意见》强调了中央及地方财政对下阶段城市更新的重点保障，以及强化金融机构的信贷支持、REITs（不动产投资信托基金）等金融工具支持。
财政部经济建设司司长郭方明表示，城市更新需要大量资金资源要素的投入，中央财政立足于“三个聚焦”来支持这项工作：
第一，聚焦探索新模式，支持实施城市更新行动。2024年，财政部启动实施城市更新行动，首批确定的15个城市基础设施品质显著提升，城市更新体制机制创新迈出了坚实步伐。
“今年，住建部将和财政部共同选拔第二批20个城市，财政部也将对相关城市的工作进展、资金使用管理等开展绩效评价，强化追踪问效，高质量推进城市更新行动。”郭方明说。
第二，聚焦城市更新重点任务，强化财政政策和资金保障。2024年安排中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债等资金超过4250亿元，支持地方开展城镇燃气管道更新改造、城市排水防涝提升工程等项目。
“在加大资金投入的同时，积极落实好税费优惠政策，如企业所得税‘三免三减半’，城镇土地使用税、城市基础设施配套费、教育费附加减免等。”郭方明说。
第三，聚焦财政金融政策协同，推动健全多元化投融资机制。
城市更新行动蕴含着巨大的增长潜力和发展机遇，离不开金融信贷的支持。对此，金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛表示，金融监管总局将引导金融机构积极参与城市更新各项工作，推动加大信贷投放力度，形成更多的实物工作量。
“除了银行信贷外，金融监管总局也注重发挥不同金融工具的独特优势，鼓励保险、信托等金融机构积极参与城市更新，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持。”廖媛媛补充说。
廖媛媛进一步表示，金融监管总局将积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。
“从企业和投资者角度看，悟透政策、把握商业机会很关键，做好相关工作亦可以发挥好企业的社会责任。”严跃进指出，从《意见》八项任务来讲，各机构、平台、企业都可以找到一些新的机会。如对不同的存量房屋提出了工作方向，对老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施的改造都会带来很多机会。
多管齐下 推进城市更新行动“软建设”
实施城市更新行动，既有利于补齐城市基础设施短板，提高城市发展的可持续性和宜居性，又有利于释放巨大内需潜力，培育发展新动能。
2024年以来，将城市地下管网建设改造纳入“两重”建设支持范围，已安排超长期特别国债资金超过2900亿元。此外，积极支持符合条件的市政基础设施改造、城镇老旧小区改造、城中村改造、老旧街区（厂区）改造等城市更新项目。
“实施城市更新行动，既有利于补齐城市基础设施短板，提高城市发展的可持续性和宜居性，又有利于释放巨大内需潜力，培育发展新动能。”国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰说。
赵成峰介绍，“十四五”以来，已累计安排超过4700亿元，支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。同时，共安排增发国债资金1400亿元，支持城市排水防涝设施建设。
2024年以来，将城市地下管网建设改造纳入“两重”建设支持范围，已安排超长期特别国债资金超过2900亿元。此外，积极支持符合条件的市政基础设施改造、城镇老旧小区改造、城中村改造、老旧街区（厂区）改造等城市更新项目。
赵成峰表示，国家发展改革委将按照党中央决策部署，进一步加大对城市更新项目的支持力度。同时，围绕创新投融资模式、健全运营维护体制，完善价格收费机制等方面，积极从三个方面推进城市更新行动“软建设”：
一是稳步有序推进城市更新重点工程实施。优先实施涉及公共安全和民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、市政设施安全改造等基础类工程，因地制宜稳步推进老旧街区（厂区）转型提质、城市公共空间功能完善等提升类工程。指导城市政府科学合理谋划城市更新具体项目。
二是持续加大中央投资支持力度。“目前，我们正在抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。”赵成峰透露，在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。此外，用好地方政府专项债券，继续支持符合条件的城市更新项目建设。
三是积极推进投融资模式创新。“城市更新项目投资额较大，必须建立多元化、多层级的资金投入机制。”赵成峰表示，要围绕完善投入机制、提高投入效率，调动各方力量积极参与。
赵成峰表示，引导支持政策性银行专项借款、银行信贷资金更好参与项目建设，鼓励各地充分挖掘项目价值、探索创新城市更新模式。对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将优先予以支持。
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