党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出的强化对预算编制和财政政策的宏观指导、深化零基预算改革等内容，为下一步深化财税体制改革、健全预算制度提供了行动指引。2025年“深化零基预算改革”首次被写入政府工作报告，报告中进一步强调“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。
“零基预算”，即从“零”开始编制预算，具体是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算编制方法。在这种预算模式下，所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下作出的，预算决策包括所有的预算要求（无论是原有的还是新的预算要求），而不仅仅只是预算增量，正因为如此，这种预算模式被称为零基预算。
零基预算的核心理念是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性。优先性排序是零基预算用于提高管理效率的核心策略，零基预算在众多资源分配方案中寻求最佳方式以提高资源分配的效率。从这个意义上来说，采取这一制度将会以同样的成本提供更多、更好的商品或劳务，或者是以较少的成本提供同质同量的商品或劳务。
零基预算改革是对现有财政支出格局的深度调整，是进一步优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的关键之举。深化零基预算改革是健全现代预算制度的点睛之笔，符合我国当前实际，是重实践创新的中国式零基预算改革。在当前财政“紧平衡”时期，各级政府收支矛盾凸显，通过零基预算改革有助于打破传统基数思维与支出固化僵化格局，将有限财力更好地用在刀刃上。中央政府先后提出“运用零基预算理念”“深化零基预算改革”等深化财税体制改革的具体要求，各级地方政府逐步将零基预算从理念引入实践也是深入贯彻中央指示精神的具体体现。
2014年预算法修订实施后，我国开启新一轮财税体制改革，零基预算自20世纪90年代在国内经历首轮实践后，又重回财政视野。2014年广东省率先印发《广东省省级财政零基预算改革方案》，随后陕西、贵州、天津、广西、安徽、江苏、湖南等省（区）也开始陆续推行零基预算改革。零基预算改革虽是一个新话题，但不同时期、不同省份的情况不一样，没有现成的模式可以照搬，广东、陕西、贵州等地区先后结合各地实际探索在省级层面推行零基预算改革。
鉴于改革在地方实施的范围不同，可将推行零基预算改革的各省（区）划分为两类。一是暂在省级层面推行改革的地区，省级层面的零基预算改革多在省级层面所有部门或部分部门实施，涉及的资金包括专项资金、项目支出等，如陕西省、贵州省等地。整体来看，相应的改革措施多未局限于以零基预算法编审预算，还涵盖项目库管理、绩效管理等内容。二是在全省（区）层面推进改革的地区，截至2025年5月，已明确在省级层面实施改革的有安徽、广西、江苏、湖南、甘肃、广东等省（区）。其中，安徽和广西已于党的二十届三中全会召开前实现全省（区）范围内的零基预算改革，吉林、内蒙古以及宁夏也于2024年底明确了在全省（区）推行零基预算改革的时间节点。作为零基预算改革的排头兵，安徽省又于2025年4月宣布实施零基预算改革2.0版，在原有改革的基础上，进一步定标准、控成本、强绩效，改革在实践中不断完善调整。
为贯彻落实中央和省委部署，部分市、区（县）也积极探索实施改革，改革不断向纵深推进。省以下的市、县（区）级政府推进改革多以省的改革方案为指引，在总体框架内，结合地区实际提出更为具体的要求，如广西壮族自治区防城港市印发《防城港市本级零基预算改革实施方案》、江苏省扬州市发布《深化市级零基预算改革方案》、安徽省淮南市潘集区施行《进一步深化预算管理制度改革全面实施零基预算管理实施方案》、湖南省宜章县印发《宜章县深化零基预算改革实施方案》等，零基预算改革在市、县（区）层面的举措更细更实。部分地方区局单位也积极践行改革，如广州市开发区财政局、广州市黄埔区财政局以区局的名义下发了更为细化的改革方案；郑州市财政局从编制2025年部门预算起，对2千万元以上的延续项目和2025年所有新增项目开展预算评审，零基预算改革理念在实践中得到更为实质性的应用与体现。
各级地方政府在推进零基预算改革过程中主要面临以下难题。
支出基数痕迹重、部门利益固化，推行阻力大。就预算编报而言，虽然国内自2000年便开始实施部门预算改革，但从实践中各部门的预算编报情况来看，支出基数痕迹依旧很重，相较于存量支出的及时清理，部门更重视支出增量；从预算资金在各部门的分配来看，固有的“基数”观念以及资金分配方式使得一些部门往往“护盘子、守基数”，政策项目到期不及时清理退出，以至于部分陈旧项目资金仍超期执行，存在“临时项目长期化，长期项目基数化的现象”，财政支出固化僵化现象普遍，改革推行阻力大。
零基预算的编报与审核工作量大且专业性强。在预算编报环节，“破基数”“以零为基点”对支出进行审查，看其是否必要或合理，或是根据财力状况、轻重缓急、支出标准、绩效等对支出进行排序，均会不同程度地增加预算编制部门的工作量；预算审核环节，应考虑现有预算管理部门人员配备是否充足、专业，诸多的审核任务在人员间应如何分工，如何处理并协调好新增的预算审核工作与原有绩效、债务等工作之间的分配。
对不同支出项目进行优先级排序难度高。安徽、江苏等省在出台的改革方案中较笼统地提出应按照“三保支出”、债务还本付息支出、年度重点保障事项支出等顺序对支出进行排序，但对各类别支出内部应如何排序等多缺乏具有操作性的规则或明确的决策指引程序。不少地区强调按项目的“轻重缓急”编报预算，但在具体实施中涉及部门众多，且各部门均有较强的专业性，相互之间的项目可能缺乏可比性，若可行性论证不够充分，很难做到分轻重缓急排列次序，且各部门如何界定“轻重缓急”？依据何种标准对同属于“重”的项目进行排序？相应的划分标准是什么？这些都是改革中需进一步明确的问题。
实践证明，推进零基预算改革需要秉持实事求是、因地制宜和循序渐进的原则。各地应结合项目的具体特性，有选择性地创新推进零基预算改革。
部分地方政府积极创新，破改革难题。对于具体应如何实施改革，广西壮族自治区的部分市、县在改革方案中对基本支出以及项目支出的零基预算编审程序作出了规范性指引，明确了各部门在预算编制与审核过程中的主要步骤以及应注意的问题，有利于改革的顺利实施。针对项目支出排序难度大这一问题，广州市强调由主管部门牵头成立审核专班，各部门通过项目竞争申报预算；重庆市则是通过财政、人大、审计等多家联审，对所有项目支出“先公开评审、后安排预算”。对于零基预算改革可能带来的“超额申报预算”问题，江苏省要求各部门单位分类细化项目预算编制，浙江省则强调将支出标准作为预算编制的基本依据。总体来看，改革在实践中亮点频出，部分措施极具实用性与针对性，相应经验有助于零基预算改革在全国向更深层次协同推进。
正确认识零基预算，转变固有基数预算观念。零基预算改革重在要求各部门重新审查各项支出的必要性与合理性，以削减非必要、非刚性支出等，但“控制或削减预算”不是改革的最终目的，更重要的是将低效、无效的资金重新配置到更亟须、更能促进发展的领域；且并非只有财力紧张时才需进行零基预算改革，无论财政状况好坏，不断提高财政资金的使用效益始终是财政支出的基本原则之一，虽然在财力紧张时期更能凸显零基预算改革的必要性与紧迫性，但财政运行良好的地区也应未雨绸缪，积极谋划与推进改革。
加快支出标准化建设，夯实零基预算改革基础。标准作为预算编制的基础依据，在预算编制和管理中起着基础性的支撑作用。“以零为基准”编报预算要求明确的支出标准，避免部门超额申报预算要求合理的支出标准，细化预算编审要求科学精细的支出标准，因此地方应结合财政事权与支出责任划分，明确各部门职责，减少部门之间任务的重叠与冲突，根据工作任务量与支出标准测算支出需求，以夯实零基预算改革基础，筑牢财政管理根基。
循序渐进、由点到面，稳步推进改革进程。考虑到地方预算编制基础参差不齐、人员配备与专业性差异较大，且改革带来的工作量可能超出现有部门负荷，可以在改革的不同时期选定不同的改革侧重点，逐步推进改革。例如，在改革初期，根据改革工作的难易程度，可先将工作的重点放在摸底清理到期或不当支出，同时加快部署加强资源统筹、支出标准化体系建设等改革的基础性工作，以便后续开展对支出进行排序等难度较大的工作；也可根据地方或部门实际，仅对特定的资金或项目类型的预算编审进行改革。如天津市滨海新区于2025年提出深化教育领域零基预算改革，改革范围更聚焦、目的更明确，后续可在实践中不断优化调整，逐步扩大改革适用的支出范围。
预算能力不仅是财政部门牵头组织预算工作的能力，更是各级政府及部门实施预算编制、执行、监督等能力的综合体现，其高低很大程度上影响着政府治理的整体水平。因此，当前我国应以零基预算改革为突破口，在预算编制环节打破支出固化格局，以绩效为导向，切实提高各级各部门预算能力，并牵引带动政府治理效能不断提升。
作者：肖鹏，中央财经大学财政税务学院党委书记、教授
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