中国工业报 吴辰光
继国家明确规范互联网平台价格行为后，相关监管部门进一步聚焦外卖领域，拟对平台收费、促销等行为作出系统性规范。
9月24日，据新华社消息，市场监管总局组织起草的《外卖平台服务管理基本要求（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）当日起正式面向社会公开征求意见。《征求意见稿》聚焦平台收费、促销行为等核心问题，旨在引导外卖平台企业规范服务管理、提升服务质量，减轻商户经营负担，推动行业公开有序竞争。
事实上，针对上述问题，国家相关部门多年来已多次对各平台提出要求，但问题仍时有发生。各平台具体落实情况如何？如何通过规范市场最大限度杜绝乱象？
重点关注四个方面
此次《征求意见稿》重点明确四方面要求：平台对商家收费需透明化、不得强制商家参与促销大战、强化“幽灵外卖”“爆单”等问题的审核要求、保障配送员的基本权益。
近年来，随着平台收费规则、计费方式及补贴要求等日趋复杂，常导致商户“看不懂、弄不明、算不清”，难以准确判断成本和收入预期，甚至陷入“卖得越多、亏得越多”的困境。《征求意见稿》明确限定外卖平台向商户的收费项目，禁止随意新设收费，并从公示方式、公示内容、结算明细、推广效果等方面细化规定，通过提升费用信息披露的完整性与易理解性，防范不透明收费行为。
中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长李强治表示，《征求意见稿》要求平台按照“合理匹配”原则，科学设定技术服务费、配送服务费和推广服务费；推动平台建立技术服务费下调机制，逐步降低基础佣金，尤其要为中小微商户要制定费用减免等扶持措施。
针对外卖平台补贴大战裹挟商户、挤压合理利润的现象，李强治表示，《征求意见稿》设置多项针对性条款：明确平台价格促销成本不得变相或直接要求商户分摊，禁止强制或变相强制商户开展价格促销、干预商户促销力度。
针对“幽灵外卖”、商户“爆单”等乱象，《征求意见稿》从商户入驻、信息审核等环节提出系统要求，严守食品安全底线。
所谓“幽灵外卖”是指未取得营业执照、食品经营许可证等证照或不具备餐饮经营资质的商户，通过假证、套证、借证等违法手段在平台提供餐饮服务的现象，此类商户依靠虚假证照与地址信息违规上线，埋下食品安全隐患。对外经济贸易大学法学院教授张欣表示，《征求意见稿》要求商户提供真实证照、门店场景信息及“一镜到底”定位视频，由平台执行商户准入与动态审核，并辅以“网上亮证”的社会监督。以信息真实性为核心抓手，可以从源头阻断违规商户进入通道。
所谓“爆单”，是指商户在订单高峰期服务能力瞬间过载，直接影响消费者体验，易引发商户、消费者和配送员之间的冲突。对此，《征求意见稿》引入“接单控制提示”机制：平台可通过算法监测商户订单负荷，在出现积压趋势时主动预警；同时鼓励平台同步向消费者提示“商家繁忙”等信息。此举在尊重商户经营自主权的同时，能有效保障消费者的知情权，协同维护外卖服务稳定性。
在配送员权益保障方面，《征求意见稿》明确：需不断完善与配送员工作任务、劳动强度相匹配的劳动报酬分配机制；平台应合理限定配送员的接单时长，避免配送员超时劳动、过度劳累引发健康和安全风险。对于连续接单时间超过4小时的配送员，平台应发出疲劳提示；同时合理设置同时接单量及单日接单量上限，调控劳动量。
近年来国家多次出手
事实上，自2021年10月市场监管总局对美团作出反垄断处罚后，便持续要求平台要确保相关协议、交易规则和收费标准公平合理、清晰透明，维护平台内中小餐饮商家合法利益，加强外卖骑手合法权益保护等。
2023年4月，为促进网络餐饮健康发展，维护外卖送餐员正当权益，市场监管总局、国家网信办、国家发改委、公安部、人力资源社会保障部、商务部、中华全国总工会联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》。
今年5月，市场监管总局会同中央社会工作部、中央网信办、人力资源社会保障部、商务部，约谈京东、美团、饿了么等，要求这些外卖平台加强内部管理，合法规范经营，公平有序竞争。
今年7月，市场监管总局再次约谈上述三家平台，严令其落实主体责任，进一步规范促销行为，理性参与竞争。
今年8月，市场监管总局官网显示，根据2024年8月有媒体曝光的“幽灵外卖”事件，北京市市场监管局依法对美团外卖平台运营商北京三快在线科技有限公司立案调查，并经市场监督总局指定管辖，对注册地为上海的饿了么外卖平台运营商上海拉扎斯信息科技有限公司立案调查。2024年12月，北京市市场监管局依据《中华人民共和国食品安全法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》有关规定，分别给予上述两家外卖平台运营商警告、没收违法所得并处罚款20万元的行政处罚。
今年8月，国家发展改革委、市场监管总局、国家网信办联合起草了《互联网平台价格行为规则（征求意见稿）》，意在规范互联网平台的价格行为。此时正值京东、美团、阿里巴巴外卖大战的火热阶段。
为何多年来国家持续规范市场，平台仍存问题且形成“内卷式竞争”？
艾媒咨询CEO张毅对中国工业报表示，背后的核心原因是利益驱动：各平台为了争夺市场份额，常制定激进策略，易忽视商家和骑手利益；同时外卖行业涉及商户、配送员以及配送量太大，大幅增加监管难度，导致针对性政策出台滞后。
海豚社创始人李成东对中国工业报表示，当前外卖行业竞争压力大，平台“自我约束”难度高，需强化监管。过去多为约谈、指导意见，最终形成法律法规约束，才能杜绝“内卷式竞争”。
盘古智库高级研究员江瀚告诉中国工业报，《征求意见稿》出台的背景是外卖行业在经历高速扩张后，已进入规范化治理关键期。当前平台经济由“跑马圈地”转向精细化运营，但平台与商户、骑手间的利益分配机制失衡问题日益突出，引发社会广泛关注。随着平台收费结构复杂化、促销竞争白热化，中小餐饮商户陷入“增收不增利”困境，部分商家甚至因佣金过高或被迫参与补贴战而亏损，影响行业生态可持续性；同时“幽灵外卖”等食品安全隐患频发，配送员劳动强度过大等问题持续暴露，凸显平台主体责任落实不到位。
江瀚认为，平台具有典型的双边市场特征和网络效应，一旦形成市场主导地位，便倾向于通过非对称规则获取超额租金，例如以隐性收费、强制促销等方式转嫁成本，这在缺乏有效监管时极易成为行业潜规则。其次，过往相关政策多为指导性意见或分散于不同法规中，执法刚性不足；加之平台算法黑箱运作使得违规行为隐蔽性强，监管部门难以穿透式监督，导致“有规难依、违者不究”局面长期存在。第三，平台间激烈的用户争夺战催生“内卷式竞争”，尤其在流量红利见顶背景下，平台为维持GMV增长，常牺牲商户利润空间来换取低价订单和用户黏性；而商户因高度依赖平台渠道，议价能力弱，被迫接受不公平条款。这种结构性权力失衡，即便政策早有倡导，但在实际执行中被平台策略性规避或变通执行，从而造成“年年提、年年犯”的治理困局。
从“事后纠偏”转向“事前建制”
零售电商行业专家、百联咨询创始人庄帅对中国工业报表示，外卖行业一直没有特别明确的要求和政策出台，《征求意见稿》是首次拟对平台、商家、骑手、消费者四方面作出明确规范，并保障各方权益。这将对行业各方形成有效约束，显著促进外卖行业健康有序发展与创新能力提升。
江瀚指出，《征求意见稿》首次以国家标准形式对外卖平台服务进行系统性规范，相较以往碎片化的通知或倡议，具备更强的法律位阶预期和统一执行基础，标志着监管从“事后纠偏”转向“事前建制”。其次，在具体措施上展现出前所未有的细化与可操作性。如明确禁止平台强制商户分摊促销成本、设定接单量上限、推行“一镜到底”视频核验等，均直击行业顽疾，体现出监管向“精准靶向治理”升级。第三，《征求意见稿》强调平台责任的全链条覆盖——从前端商户准入、中端运营收费到末端骑手权益保障，形成闭环管理逻辑，推动平台角色由“规则制定者”向“责任承担者”转变。
知名经济学者、工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林对中国工业报表示，从此次《征求意见稿》的核心是协调外卖行业各方利益分配和纠纷处置。包括但不限于：规范平台行为，规范商户管理，保障配送员权益和明确抽佣费用标准等。通过规范，实现两个目的：其一是信息透明性，抽佣、收费、明码标价。其二是协调各方关系，实现外卖行业长期稳定发展。
盘和林认为，多方利益协调本身存在难度：平台作为盈利性企业，利用市场优势地位来赚取更多利润具有企业层面的合理性，但客观上会加剧行业内卷。因此需要通过标准规范，推动平台重新平衡利润和社会责任。此次《征求意见稿》较过往更为细化完善，这得益于国家相关部门对外卖行业各方关系和诉求的厘清，未来将对外卖行业规范起到重要作用，并能在一定程度上破解外卖行业“内卷式竞争”问题。
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