中国工业报 王珊珊 吴晨
破产法律制度是市场经济的基础性法律制度。现行《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）自2007年施行以来，在推动经营主体有序退出、促进公平竞争、优化资源配置等方面发挥了重要作用。
十四届全国人大常委会第十七次会议9月8日对《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称修订草案）进行首次审议。本次修订幅度较大，草案共16章216条，对原法进行了多达160余处的实质性新增和修改，旨在构建更完善的市场经济基础性法律制度。
第十四届全国人民代表大会财政经济委员会主任委员钟山表示，这次修改，不是处理企业“死亡”的法律，更是在塑造一个更有活力、更抗风险、更向未来的经济生态系统的生成规则。企业破产法修订不仅关乎困境企业的命运，还影响无数企业的命运。这意味着从宏观的市场环境到微观的每一个企业主的决策，都将因这部法律的修订而改变。这次修改，不止是企业，而是中国整个市场经济的命运。
企业破产法修订源于三大原因
在法律上，破产是指当债务人（如企业）无法清偿到期债务（即“资不抵债”或“明显缺乏清偿能力”）时，由法院主导，在全体债权人之间公平分配债务人现有财产，或对债务人进行重整挽救的特殊司法程序。
国企改革与发展研究专家、前中国企业报总编辑李锦表示，经济状态表述为，某个企业因财务问题无法维持经营，最终导致资金枯竭、债务违约、无力偿付债务等情况。破产是现代经济社会中普遍存在的现象，它既是经济市场的自然选择，也是一次机遇和挑战。从法律和经济的角度来看，理解破产的概念和原因对于保护债权人权益、规范市场秩序和促进经济发展具有重要意义。中国制定企业破产法本身就是一个进步，是社会主义市场经济体制走向成熟的标志。
现行企业破产法自2007年6月1日起施行，覆盖所有企业法人，统一了我国的破产制度，强调运用市场机制实施企业破产。十八年来，这部法律在推动经营主体有序退出、促进公平竞争、优化资源配置等方面发挥了重要作用。
”一批大型企业成功重整，各类金融机构破产也都实现了零的突破。不过，从案件数据看，效果还不理想。2024年，全国法院审结的破产案件超过了3万件。这些审结的破产案件在当年注销企业总数中占比仅约0.5%，并且其中重整和和解案件合计占比约为4.6%。这表明通过依法破产程序退出市场的企业比例还比较低。”李锦表示。
李锦还指出法律与实践脱节的具体问题：首先是程序启动难与效率低下。实践中“不想破、不敢破”，债务人担心破产带来声誉扫地、个人责任（如股东或高管）等后果；地方政府可能因担心就业、税收和社会稳定而干预；“应破未破”：大量“僵尸企业”无法及时出清，占用宝贵的信贷、土地等资源，扭曲市场信号；财产保全难题：申请后到受理前这段“空窗期”缺乏有效的财产保全机制，导致资产流失，损害债权人利益。
其次是制度供给不足与配套缺失。缺乏针对性制度：用同一套复杂程序处理巨型上市公司和小微企业，既不经济也不效率。金融机构破产虽有原则性规定，但缺乏可操作的具体细则，系统性风险隐患大；重整制度潜力未发挥：重整本应是帮助企业“涅槃重生”的利器，但因程序繁琐、融资困难、府院联动不畅等原因，成功率不高，导致实践中清算多、重整少；管理人队伍短板：管理人作为破产程序的实际操盘手，其专业能力、职业操守和履职保障直接决定案件质量。当前队伍良莠不齐，需要从准入、考核、报酬、责任等方面进行系统规范。
再次是规则空白，无法适应新时代商业形态。跨境破产：在全球化背景下，企业资产和债权人可能遍布全球。缺乏承认和协助外国破产程序的规则（主要借鉴联合国《跨国破产示范法》），会导致本国债权人无法参与境外程序、外国财产难以收回等问题，阻碍跨境投资和贸易；关联企业破产：现代企业多为集团化运营，法人人格独立的外壳常被用来进行利益输送和逃废债。缺乏“实质合并破产”等规则，难以穿透处理关联企业间的复杂债务，无法公平保护全体债权人。
“数据表明，大量企业没有通过法治化的破产程序退出市场，债权人和债务人的合法权益得不到公平保护，市场经济秩序受到影响。”李锦表示。
针对小微企业设立专章简化程序
修订草案第十一章（第178～183条）专门规定了小微企业破产的简易程序专章，规定原则上应在6个月内审结。这一设计旨在解决小微企业“破产难、成本高”的现实问题。在追求效率的同时，草案通过哪些具体机制来平衡债权人的合法权益，并确保在快速审理中不会牺牲程序的公平与正义？
深圳东风环境有限公司副总裁胡双接受中国工业报采访时表示，草案为小微企业设立“六个月内审结”的简易程序，体现出效率优先的思路。但效率并非以牺牲公平为代价，而是通过机制设计来实现动态平衡。比如“临时财产保全机制”：在受理前阶段就能冻结、保全关键资产，避免资产转移或贬值，确保债权人基础权益不被侵蚀；“简化而非削弱债权参与”：虽然多数案件不再设债权人委员会，但通过电子化债权申报、信息公开制度，确保债权人能够便捷参与、及时获知案件进展；“差异化清偿顺序”：草案明确将人身损害、基本消费债权放在优先序列，进一步保护社会弱势群体和小额债权人，避免“强者恒强”的清偿不公。
胡双指出，从科技金融视角看，这些条款的背后逻辑，是把“低成本退出”与“信用重建”结合起来。小微企业一旦能够有序退出，银行和金融科技平台就有更清晰的风险暴露数据，可以将信用修复嵌入金融基础设施之中，形成“可再融资”的信用循环，而不是“信用黑洞”。
北京大成律师事务所高级合伙人肖飒对中国工业报表示，首先，对于适用破产简易程序是有条件限制的，要求是“债务人财产状况清晰、债权债务关系简单、债权人人数较少的小型微型企业”，在这种情况下，企业债权债务并无太多争议，快速审理并不会影响到法院对破产案件的审理质量，其次，草案对当事人提出破产申请后至法院作出裁定前这一期间，可能出现的债务人财产贬值或被恶意转移的情况，对债权人可采取的临时措施也作了规定，进一步确保债权人的合法权益能够得到有效保障。
郑州大学法学院助理教授李晓楠接受中国工业报采访时表示，首先，简易程序仅简化程序性事项，债权人的实体权利得到完全保留；其次，第181条设置了严格的异议权保障程序，“视为同意”规则必须以完成法定通知、明确告知法律后果且债权人无实质性异议为前提；再次，第179条规定法院对程序保持全程监督；最后，第183条规定的特别重整规则要求，出资人必须以将债务人未来一定期限内的预期可支配收入用于偿还债务为代价才能保留股权。
修订草案引入了“破产工作协调机制”
修订草案引入了“破产工作协调机制”，要求县级以上地方政府牵头协调处理社会维稳、信用修复等行政事务。这一机制从“软性协调”到“刚性法律义务”的转变，将如何具体改变破产实务？要确保这一机制真正有效运转，最关键的因素是什么？
对此，胡双表示，过去，破产中涉及的大量事务（职工安置、社保缴纳、税务处理、信用修复）往往游离在司法程序之外，导致“法院判得了，社会接不住”。草案把“破产工作协调机制”上升为法律义务，至少会带来三个层面的改变：一是从“司法单打独斗”到“政-法-市场三位一体”：地方政府必须牵头协调，法院的裁判力与行政的执行力形成合力，既能加快清算，也能防范社会矛盾扩散。二是从“临时性”到“制度化”：以往府院联动靠的是地方经验，现在则上升为全国性制度，破产程序的确定性与预期将大幅提高。三是从“碎片化”到“数字化”：一旦政府部门纳入破产协调机制，信息化平台的建设就成为关键环节。例如，企业信用修复、职工社保转接等事项，都可以通过跨部门数据共享实现流程自动化。
肖飒分析说，对破产实务的具体改变：第一是增强协调力度和效率：在以往的“软性协调”模式下，政府部门参与破产事务的积极性和主动性可能不足，协调工作往往难以有效推进。而当“破产工作协调机制”成为刚性法律义务后，县级以上地方政府有义务牵头协调处理相关行政事务，这将促使政府部门更加积极主动地参与破产案件的处理，减少推诿扯皮现象，从而提高协调效率，加快破产程序的推进。第二是完善破产配套措施：破产案件相关的社会稳定、信用修复、职工安置、税费减免等问题，需要多个政府部门协同解决。将协调机制法定化后，政府可以更有效地统筹资源，推动相关部门出台支持企业重整和解的财政、税收、金融等政策措施，完善破产配套措施。第三是保障债权人等利益相关者权益：通过政府的统筹协调，能够更好地维护社会稳定，保障职工的合法权益，避免因企业破产引发群体性事件。同时，也有助于优化破产财产的处置和分配，确保债权人的利益得到最大程度的保护。
李晓楠分析，在实务操作层面，这一转变带来以下具体变化：第一，涉税处理将得到优化，协调机制将统一解决破产程序中欠税核销、税收优惠、发票申领等涉税问题；第二，企业注销实现一站式办理，整合市场监管、税务、人社等部门，避免管理人多头奔波；第三，职工安置保障得到强化，政府协调人社部门提前介入，通过就业培训、公益性岗位安置等方式保障职工权益。
李晓楠指出，为确保这一机制有效运转，最关键的因素包括：需要省级政府及时制定具体的协调程序实施细则和操作指南；设立专门的破产事务协调办公室和专业人员队伍；构建跨部门的破产信息共享系统，打破数据壁垒；将协调机制运行成效纳入地方政府和部门绩效考核体系；建立专门的财政经费保障制度，确保协调工作可持续开展。
金融机构与跨境破产规则的意义与挑战
修订草案首次系统性地规定了金融机构破产和跨境破产的规则。这是否意味着中国在构建应对系统性金融风险的“防火墙”和参与国际破产规则治理方面迈出了关键一步？如何评估这些规则在应对未来可能发生的复杂跨境破产案件（如涉及跨国集团、数字资产）时的前瞻性和挑战？
对此，胡双认为，草案将金融机构破产和跨境破产纳入系统性制度设计，本质上是为中国市场经济加装“防火墙”与“国际接口”。如“防火墙功能”：金融机构破产专章意味着一旦银行、券商、保险等机构出现系统性风险，可以依法进入“终局处置”程序，避免依赖临时性行政手段，提升风险处置的透明度与可预期性。“国际接口功能”：跨境破产专章则是为中国经济深度参与全球资本市场建立“制度通道”。未来涉及跨国集团、供应链企业，甚至数字资产的跨境破产，法院将有明确的承认与协助规则。这一部分是中国破产法对“未来经济场景”的预判。
肖飒表示，跨境破产规则的设立使中国在国际破产领域有了更明确的法律依据，有利于提升国际话语权，同时促进国际司法合作，推动构建更合理的国际破产规则体系。但也带来了挑战：首先是跨国集团破产处理的复杂性：跨国集团往往结构复杂，涉及多个法域的法律和利益主体。在跨境破产案件中，协调不同法域的破产程序、分配破产财产等方面都面临着巨大挑战，尽管草案为跨境破产司法合作提供了框架，但在实际操作中，与欧美等国家签署破产方面的司法协议仍面临诸多困难，司法理念差异等因素都可能影响跨境破产案件的处理效率和效果；其次是数字资产的特殊性：数字资产具有虚拟性、去中心化、跨国界等特点，其价值评估、权属认定、跨境转移等都存在很大困难。目前，国内外对于数字资产在破产程序中的处理规则大都尚未明确，如何将数字资产纳入跨境破产规则体系，并制定切实可行的处置规范，是巨大的挑战。
李晓楠也表示，这些规则在实践中也面临显著挑战。首先，法律标准的明确性问题。第204条规定的承认外国程序需遵循的“公共政策”和“互惠原则”，其内涵与外延均有待司法实践具体化，可能在重大案件中引发不确定性。其次，规则的衔接与冲突问题。第204条规定在承认外国程序后，债务人在我国境内的财产须优先清偿国内的优先权债务，这在保护本国利益的同时，可能与他国破产法的平等分配原则产生冲突。同时，第202条第二款明确将金融机构排除在跨国破产专章的适用范围之外，这意味着金融机构的跨境破产将更多依赖监管机构间的合作，司法层面的协作机制尚待建立。
胡双总结称，这次企业破产法的修订，已经不仅仅是“让企业死得有序”，而是通过程序优化、协调机制和前瞻性制度安排，打造一个“退出有秩序、创新有保障、市场更公平”的经济生态。像是在给中国市场经济的循环系统设置了“清理机制+信用修复机制+国际接口”三重保障。这既关系到小微企业的生死存亡，也关系到整个市场经济体制的韧性与未来。
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