中国工业报 刘德炳
城市发展关系到每一个生活其中的人。
8月28日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）正式公布，其中提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展。
这意味着，我国城市发展正在发生巨大转向。
如何推进存量提质增效？如何加快城市发展方式转型？这又将给人们的未来生活、经济发展等带来什么影响？
专家表示，《意见》是中国城市迈向高质量发展的“路线图”，必将为开辟城市工作新局面，走出一条中国特色城市现代化新路子提供坚实支撑。
中国城市高质量发展“路线图”浮现
未来，将提高中小城市和县城承载能力，经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇有望迎来发展机遇。
《意见》提出，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，适应城市高质量发展的政策制度不断完善，新旧动能加快转换，人居品质明显提升，绿色转型深入推进，安全基础有力夯实，文化魅力充分彰显，治理水平大幅提高；到2035年，现代化人民城市基本建成。
广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向中国工业报表示，7月份，中央城市工作会议召开，明确了城市工作方略转变的总体部署，当前城市发展面临着巨大的转变，城市工作需要做出“5个转变”，总体来看就是迈向高质量发展，需要通过自上而下的部署来落实。
中指研究院政策研究总监陈文静表示，本次《意见》是7月中央城市工作会议召开后，第一份针对城市高质量发展的落实文件，内容进一步明确了总体要求和主要目标，并详细阐述推动城市高质量发展的工作内容，为各地城市发展提供了重要指引。
《意见》提出，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用。增强超大特大城市综合竞争力，推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎。提高中小城市和县城承载能力，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济，因地制宜发展小城镇。
李宇嘉表示，《意见》明确了现代化城市体系的构成，下一步，就是提高各类城市的综合承载力、竞争力，促进大中小城市、都市圈协同发展。
2024年，我国五大核心城市群占据了全国约十分之一的土地，集聚了超40%的人口，创造了超50%的GDP。
陈文静表示，预计未来五大城市群在人口聚集、产业转型升级、经济发展中仍将发挥重要引擎作用，区域优势有望进一步凸显。与此同时，未来随着都市圈通勤更加便捷高效，产业布局、公共服务更加合理、便利，都市圈发展也将进入新阶段，特别是国家级都市圈未来经济、人口集聚能力有望进一步增强。
李宇嘉表示，超大特大城市综合竞争力，不在于经济规模增长，摊大饼扩张，而是做强做精核心功能。未来，22座城区常住人口超500万的超大特大城市，未来更多的发展是高端要素配置，推动产业链集群建设，并带动都市圈其他城市发展。
陈文静表示，未来，将提高中小城市和县城承载能力，经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇有望迎来发展机遇。
中国城市规划学会理事长杨保军接受媒体采访时表示，“《意见》是中国城市迈向高质量发展的‘路线图’，明确了‘创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧’城市目标的具体实施路径。”
支持老旧住房自主更新、原拆原建
“支持老旧住房自主更新、原拆原建”写入《意见》，更加注重以人为本，彰显未来老旧住房更新改造的方向，未来配套政策存在进一步完善预期。
中央城市工作会议提出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，这一判断成为我国城市发展的重要指引。
8月18日，国务院总理李强主持召开国务院第九次全体会议时强调，采取有力措施巩固房地产市场止跌回稳态势，结合城市更新推进城中村和危旧房改造，多管齐下释放改善性需求。
本次《意见》提出，激活城市存量资源潜力。全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数。改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。盘活利用存量低效用地。
“存量物业迎来发展新机遇。”李宇嘉表示，在全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数的基础上，该改造的改造，该转换功能的转换功能，该盘活的盘活，有的要多功能兼容，比如办公和居住兼容、办公和服务兼容、不同业态兼容等。
李宇嘉表示，在经过长达四十多年的增量建设后，城市的总体物业规模够多了。但过去建设太快，供给能否适应需求端的变化却考虑不够，导致供需不匹配，也就为存量利用打开了一扇窗。未来可能要进行存量物业大普查，并通过供需摸底、城市体检，并辅以规划用途调整，盘活利用这些存量物业。
《意见》提出，稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。持续推动城镇老旧小区改造。
目前，浙江、上海、北京、湖北等地已在老旧住房自主更新、原拆原建方面进行了较多探索和实践，与此同时，仍存在多项难点，如统一业主意见、资金筹措、居民权益保障等。
陈文静表示，“稳步推进城中村和危旧房改造”提法与此前一致，“支持老旧住房自主更新、原拆原建”写入《意见》，更加注重以人为本，彰显未来老旧住房更新改造的方向，未来配套政策存在进一步完善预期。
李宇嘉表示，不管是自主更新还是原拆原建，都需要政府引导和政策支持，比如土地用途转变、规划调整、规划师支持，辅助做好资金监管，比如基层政府做好业主改造意愿调查，增补公共设施和空间满足业主对于更美好生活的向往，做好过渡期的群众临时住所安排，扶住困难群体等，从而消除改造的障碍。
在政策的扶持下，由业主作为实施主体，通过社区自治推动共同决策、自筹资金，公开引入开发建设单位，对原有老旧住房进行拆除，并在原土地上按原使用年限和建筑面积（可适当优化）重新建设房屋，最终实现原业主回迁。该模式下主要调动三大主体的积极性：业主不仅要共同出资，还全程参与改造决策与工程监督，实现我的房子我做主；政府负责政策制定、流程规范与资源协调；引入的建设单位负责具体的开发与施工管理。
李宇嘉表示，转向非大拆大建的更新，特改造的方向非常灵活多样，比如发展租赁、文旅、创业等新产业、新业态，不管是靠开发商还是政府，都无法实现这种灵活性多样性。因此，就必须要将业主的积极性调动起来。微观市场主体的主动性、创造性发挥出来了，改造更加符合市场需求，改造效率也更高。
大力推进“好房子”建设
“大力推进”为未来“好房子”建设定调，预计将有更多城市因地制宜落地“好房子”标准，规范计容规则推出也将成为趋势。
《意见》提出，系统推进“好房子”和完整社区建设。加快构建房地产发展新模式，更好满足群众刚性和多样化改善性住房需求。全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，大力推进安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”建设。
“这是对系统推进‘好房子’的权威阐释，”李宇嘉表示，近期，政策端已经对各地‘好房子’实践的一些做法进行全面的正本清源。一是好房子不是大房子、贵房子，只有少数人买得起，所谓的第四代、低密度、大平层，充其量就是好房子的一个子类，或者小众品；二是未来增量的、存量的，普通的、改善的，市场的、保障的，租赁的、买卖的，都要打造‘好房子’。也就是从全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，预计下一步将加速住宅项目规范的落地实施，明确保障房、租赁房的好房子标准，老旧小区改造的好房子、好社区方向，就是完整社区建设。
陈文静表示，《意见》强调要大力推进安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”建设，“大力推进”为未来“好房子”建设定调，预计将有更多城市因地制宜落地“好房子”标准，规范计容规则推出也将成为趋势。
陈文静表示，《意见》指出要“加快构建房地产发展新模式，更好满足群众刚性和多样化改善性住房需求”，楼市整体基调未变，加快构建房地产发展新模式仍是重点，再提刚性和多样化改善性住房需求，预计支持政策仍会持续落地。
长江证券首席经济学家伍戈向中国工业报表示，过去三年我国曾实施多轮房地产新政，也产生过脉冲式影响，但持续时长有限。从各国经验看，总量性政策而非结构性政策、实际利率而非名义利率的调整才是扭转地产的关键。尤其是当整体物价持续处于低位及负增长时期，超常规政策成为必要。
伍戈表示，展望未来，鉴于近期地产趋弱的斜率加大，后续促进其“止跌回稳”的结构性政策或加码。总量性的实际利率有望边际回落，但短期幅度有限。
《意见》提出，因地制宜发展保障性住房，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。
李宇嘉表示，在各地对户籍低保低收入基本保障的基础上，下一步就是提质扩面，特别是提高保障房的覆盖面，到新市民、年轻人、外来人口等。在兜底保障的基础上，《意风》的覆盖面扩大了，且新时期居民的住房需求差异化、个性化很突出，强调产城融合、职住平衡，不管是租赁型的、买卖型的，租买结合型的，供给的区位、户型、配套，都需要以需定供、定建，不然供给出来可能就租不出去、卖不出去导致过剩和资源浪费。同时，存量时代来临后，新增的保障房供给，基本通过存量盘活。但各地的存量物业差别很大，如何盘活、盘活的主体、渠道、资金、供需匹配等，都需要各地因地制宜。
陈文静表示，各地结合当地实际、采取适合当地的模式来发展保障性住房，预计更多城市将按照“以需定建、以需定购”原则推进保障房建设和筹集，合理利用资源增强住房保障能力。
厘清城市运营管理机制
建立房屋全生命周期安全管理制度是构建房地产发展新模式的重要内容，预计未来更多城市将积极探索适合当地的管理制度，增强房屋的安全保障能力。
《意见》提出，建立可持续的城市建设运营投融资体系。
“这或成为破解城市更新资金难题的关键，”陈文静表示，这一要求有望为城市建设运营释放更大的发展空间，城市运营的重要性进一步凸显，在可持续的投融资体系建立过程中，城市更新或将直接受益，对参与城市运营、城市更新的企业来说也会产生直接利好。
陈文静认为，本次《意见》提出要“统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道”，资金渠道更加多元。
第一，涉及重大安全和基本民生保障的，中央财政将加大专项转移支付支持力度，中央预算内投资予以适当补助，发挥中央财政的保障兜底作用；
第二，“创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资金参与”，不动产投资信托基金（REITs）的发展或将进一步深化，为前期投入资本提供退出渠道，吸引更多社会资本进入。
第三，“强化中长期信贷供给”，鼓励银行提供中长期贷款，这也较好匹配了城市更新的中长期资金需求特点。
《意见》提出，建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度。严格限制超高层建筑。
根据中指研究院监测，2024年以来，上海、天津、成都、沈阳等地出台了相关管理办法征求意见稿或试点工作方案等，上海在试行方案中明确2025年先行在浦东、黄浦、静安、徐汇、杨浦、闵行等区试点房屋安全管理三项制度，其中房屋养老金由公共账户和个人账户组成，个人账户资金由住宅维修资金业主账户直接转化，公共账户由各区探索建立，按照规定由政府出资的房屋养老金部分纳入同级财政预算。
陈文静认为，建立房屋全生命周期安全管理制度是构建房地产发展新模式的重要内容，预计未来更多城市将积极探索适合当地的管理制度，增强房屋的安全保障能力。
李宇嘉表示，在未来，先体检发现城市问题，再根据问题归属、大小，明确安全管理的资金来源。小修小补的靠物业费，强化物业管理，大修大补的靠住宅维修基金，后期还要在维修基金的基础上，建立“房屋养老金制度”，为房屋提供全生命周期安全保障。当然，还要建立质量安全保险，投了保，保险机构必然加大巡查力度，有的已经发挥了体检的功效，防患于未然。
杨保军表示，《意见》强调统筹发展与安全、更新与保护、效率与品质，必将为开辟城市工作新局面，走出一条中国特色城市现代化新路子提供坚实支撑。
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