土地规模化经营与农民权益保障的法治路径探析

摘要：在新型城镇化与农业现代化双重驱动的背景下，土地制度改革成为农村发展的关键。本文聚焦于土地规模化经营，探讨其与农民权益保障之间的关系，通过对2025年中央一号文件和《农村集体经济组织法》的深入剖析，揭示土地规模化运营带来的农村发展机遇，剖析土地资本化进程中农民权益遭受侵蚀的风险，进而从法治角度提出保障农民权益的方案，并探索政策与法律的协同路径。只有通过完善法律制度、保障程序正义、优化收益分配机制和健全救济渠道，实现政策与法律的有效协同，才能在推动土地规模化经营的同时，切实保障农民的合法权益。

研究背景：新型城镇化与农业现代化双重驱动下的土地制度改革

新型城镇化的快速推进和农业现代化的发展需求，促使我国土地制度不断改革。农村劳动力向城市转移，农村土地资源需要重新优化配置，以提高农业生产效率，实现农业的规模化、集约化经营。这不仅是经济发展的必然趋势，也是解决“三农”问题、实现乡村振兴战略的重要举措。

政策依据：2025年中央一号文件改革要点解读

2025年中央一号文件围绕土地制度改革提出了一系列重要举措，强调要深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，推进集体经营性建设用地入市等，为土地规模化经营提供了明确的政策导向。这些政策旨在激活农村土地资源，促进农业产业升级，但在实施过程中如何保障农民权益成为关键问题。

法律基础：《农村集体经济组织法》的制度创新

于2025年5月1日实施的《农村集体经济组织法》，为农村集体经济组织的规范运行和农民权益保障提供了法律依据。该法在成员资格认定、集体资产运营、收益分配等方面进行了制度创新，为土地规模化经营中的农民权益保障奠定了坚实的法律基础。

问题意识：资本下乡与农民权益保护的张力关系

随着土地规模化经营的推进，资本下乡成为趋势。虽然资本的进入为农村发展带来了资金、技术和管理经验，但也存在资本侵蚀农民权益的风险。如何平衡资本下乡与农民权益保护之间的关系，成为亟待解决的现实问题。本文将从法治路径出发，探讨如何在土地规模化经营中有效保障农民权益。

一、土地规模化运营的农村发展机遇

1、新型经营主体的培育是农业产业链升级的关键。

家庭农场作为新型农业经营主体，以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，能够有效提高农业生产效率。合作社通过将分散的农户组织起来，实现资源共享、优势互补，增强了农民的市场谈判能力。龙头企业则在农产品加工、销售等环节发挥重要作用，带动了整个农业产业链的延伸和增值。

以山东寿光蔬菜产业集群为例，通过土地集约化经营，吸引了大量的农业企业和合作社入驻。这些新型经营主体通过引进先进的种植技术和管理经验，实现了蔬菜的标准化生产和品牌化销售。同时，围绕蔬菜产业发展了农产品加工、物流配送等相关产业，形成了完整的农业产业链，促进了当地农业经济的快速发展。

从传统耕作者向新型职业农民转变是土地规模化经营带来的重要社会变革。新型职业农民不仅具备专业的农业生产技能，还具有市场意识和经营管理能力。根据农业农村部2024年新型职业农民培育成效报告显示，截至2024年底，全国新型职业农民数量已达900万人，他们在农业生产中发挥着示范带动作用，成为推动农业现代化的重要力量，为农业农村发展保持稳中向好态势提供了有力支撑。

在土地规模化经营过程中，农民通过参与新型经营主体的生产经营活动，接受专业的培训和指导，不断提升自身的素质和技能。一些农民成为家庭农场主、合作社管理人员或农业企业的技术骨干，实现了从传统农民向新型职业农民的转型，提高了自身的收入水平和社会地位。

2、三权分置改革深化

承包权与经营权分离是三权分置改革的核心内容，为土地规模化经营提供了制度保障。通过将土地承包权和经营权分离，农民可以将土地经营权流转给新型经营主体，实现土地资源的优化配置。同时，承包权的稳定也保障了农民的基本权益，使农民能够安心流转土地。

中央一号文件与集体经营性建设用地入市试点衔接机制的建立，进一步推动了土地制度改革的深化。集体经营性建设用地入市，为农村集体经济组织和农民提供了新的发展机遇。通过将集体经营性建设用地以出让、租赁、入股等方式进入市场，实现了土地的增值收益，增加了农民的财产性收入。

二、土地资本化进程中的权益侵蚀风险

1、权利虚化风险：集体决策异化

村民会议“被代表”现象时有发生，导致集体决策无法真正反映农民的意愿。在一些农村地区，少数村干部或利益集团在土地流转、集体资产处置等重大事项决策中，不召开村民会议或通过虚假的村民会议形式，擅自作出决策，损害了农民的合法权益。最高法相关判例显示，在某土地流转纠纷案件中，村干部未经村民会议同意，擅自将集体土地流转给企业，法院最终判定该流转行为无效，保护了农民的权益。

2、收益流失风险：土地增值收益分配失衡

在土地入市项目中，土地增值收益分配失衡问题较为突出。一些地方政府或企业在土地开发过程中，获取了大部分的土地增值收益，而农民得到的补偿却相对较少。某地土地入市项目收益分配纠纷案例研究表明，在该项目中，土地增值收益高达数亿元，但农民仅获得了少量的土地补偿款，引发了农民的不满和上访。这种收益分配失衡不仅损害了农民的利益，也影响了社会的稳定。

3、社会保障缺位：非农就业能力断层

国家统计局农民工职业技能培训数据分析显示，大部分农民工缺乏专业的职业技能培训，就业竞争力较弱。在土地规模化经营过程中，部分农民失去土地后，由于缺乏非农就业能力，难以在城市找到稳定的工作，面临着就业和生活的困境。同时，农村社会保障体系相对不完善，失地农民的社会保障问题也没有得到有效解决，进一步加剧了他们的生活风险。

4、文化认同危机：乡土社会解体

随着土地流转的不断推进，传统村落的社会结构和文化生态发生了巨大变化。大量农民离开农村，导致村落空心化，传统的乡土文化逐渐消失。土地流转过程中，外来资本的进入也对当地的文化传统产生了冲击，农民对乡土文化的认同感逐渐降低，这对于农村的可持续发展带来了不利影响。

三、农民权益保障的法治方案

1、充分发挥好《农村集体经济组织法》成员权体系建构

《农村集体经济组织法》构建了完善的成员权体系，明确了农村集体经济组织成员的资格认定标准和权利义务。例如，对于外嫁女、新村民等特殊群体的权益保护，该法也作出了特别规定。外嫁女只要在原集体经济组织保留了土地承包经营权，就应当享有与其他成员同等的权益；新村民在符合一定条件的情况下，也可以获得集体经济组织成员资格，享有相应的权益。

2、程序正义保障：土地流转“三重表决”程序

土地流转“三重表决”程序包括村民会议表决、民主议定程序和公示备案程序。村民会议表决确保了土地流转决策的民主性，只有经过村民会议三分之二以上成员同意，土地流转方案才能通过。民主议定程序要求在土地流转过程中，充分听取村民的意见和建议，保障村民的知情权和参与权。公示备案程序则将土地流转方案向全体村民公示，并报相关部门备案，接受社会监督。在土地纠纷案件中，程序不合法是导致纠纷的重要原因之一。因此，严格执行土地流转“三重表决”程序，对于保障农民权益、预防土地纠纷具有重要意义。

3、收益分配机制：“三金农民”制度创新

“三金农民”制度即租金+股金+薪金的复合保障模式。农民将土地流转给新型经营主体，可以获得稳定的租金收入；通过土地入股的方式，参与集体资产的运营，分享土地增值收益，获得股金收入；同时，农民还可以在新型经营主体中就业，获得薪金收入。“三金农民”制度有效地增加了农民的收入，提高了农民的生活水平。这种模式可以通过立法转化，在全国范围内推广，为农民权益保障提供制度保障。

4、救济渠道完善：非诉纠纷解决

农村土地仲裁委员会在解决农村土地纠纷中发挥着重要作用。通过优化农村土地仲裁委员会的职能，提高仲裁员的专业素质和业务能力，完善仲裁程序，可以提高仲裁的效率和公正性，为农民提供更加便捷、高效的纠纷解决途径。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释（2020），对土地承包纠纷的诉讼程序、证据规则等方面作出了明确规定，为法院审理土地承包纠纷案件提供了法律依据。同时，该司法解释还强调了对农民权益的保护，加大了对侵害农民权益行为的惩处力度。

四、政策与法律的协同路径

1、建立土地入市负面清单与《集体经济组织法》禁止性条款对应机制

建立土地入市负面清单，明确禁止入市的土地范围和行为，与《集体经济组织法》中的禁止性条款相对应，实现政策与法律在规范层面的有效衔接。通过这种对应机制，确保土地入市行为的合法性和规范性，防止土地资源的滥用和农民权益的侵害。

2、构建“政策引导-法律规制-行政监管”三维实施体系

构建“政策引导-法律规制-行政监管”三维实施体系，实现政策、法律和行政监管的协同作用。政策引导为土地规模化经营提供方向和目标，法律规制为其提供制度保障，行政监管则确保政策和法律的有效实施。通过三者的协同配合，形成推动土地规模化经营和保障农民权益的合力。

3、设计土地改革社会风险评估指标与法律实施效果评价联动机制

设计土地改革社会风险评估指标，对土地规模化经营过程中的社会风险进行评估，如农民权益受损风险、社会稳定风险等。同时，建立法律实施效果评价机制，对《农村集体经济组织法》等相关法律法规的实施效果进行评价。将社会风险评估指标与法律实施效果评价联动起来，及时发现问题，调整政策和法律措施，确保土地改革的顺利推进。

五、结论与建议

本文通过对土地规模化经营与农民权益保障的法治路径探析，得出以下结论：土地规模化经营为农村发展带来了机遇，但在土地资本化进程中也存在农民权益遭受侵蚀的风险。通过完善法律制度、保障程序正义、优化收益分配机制和健全救济渠道，以及实现政策与法律的协同，可以有效保障农民权益。

基于以上结论，提出以下政策建议：一是加强对《农村集体经济组织法》等法律法规的宣传和培训，提高农民的法律意识和维权能力；二是进一步完善土地流转“三重表决”程序，确保土地流转决策的民主性和科学性；三是加大对农村社会保障体系建设的投入，解决失地农民的后顾之忧；四是建立健全土地改革社会风险评估和预警机制，及时防范和化解可能出现的社会风险。通过这些措施的实施，实现土地规模化经营与农民权益保障的良性互动，推动农村经济社会的可持续发展。山东通德（寿光）律师事务所律师马忠喜