中国工业报 耿鹏飞
2025年1月20日，国家发展改革委、国家数据局联合对外发布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范(试行)》《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》(以下分别简称《管理办法》《实施规范》《通知》)。至此，公共数据资源开发利用“1+3”政策体系初步构建完成。
“本次出台的三份文件有助于进一步激发供数动力和用数活力，更好发挥公共数据资源在数据要素市场化配置改革中的先导作用，引领带动全社会数据资源融合应用，赋能经济社会高质量发展。”1月20日，国家发展改革委、国家数据局相关负责人就三份数据资源政策文件答记者问时表示。
一时之间，公共数据资源如何定价以及各运营主体的权责问题，成为业界关注的焦点。
“1+3”政策体系初步构建完成
事实上，2024年10月9日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）公开发布。这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行的系统部署，也是“1+3”政策体系中“1”的意义。
《意见》的发布为公共数据资源开发利用提供了顶层制度文件，明确了共享、开放和授权运营三种开发利用模式，并提出建立公共数据资源登记制度、鼓励探索公共数据资源授权运营、建立健全价格形成机制等要求。
1月20日，国家数据局相关负责人就三份文件内容解读时表示，《管理办法》旨在规范公共数据资源登记工作，构建全国一体化的公共数据资源登记体系。《实施规范》旨在通过建立公共数据资源授权运营基础制度规则，正确处理政府和市场、效率和公平、发展和安全的关系，指导相关单位规范化开展授权运营工作。《通知》基于公共数据资源授权运营机制的特点，旨在通过建立符合公共数据要素特性的价格形成机制，更好促进公共数据资源运营机构（以下简称运营机构）健康规范发展。
“从宏观层面来看，公共数据授权运营价格形成机制的建立对整个市场发展，特别是对数据要素市场和统一大市场的构建，具有深远的意义。”中关村大数据产业联盟副秘书长颜阳向中国工业报分析说道。
颜阳表示：“在过去，公共数据资源的利用往往存在不规范、不透明的问题，导致数据价值难以充分释放。而价格形成机制的建立，为公共数据的授权运营提供了明确的指导和规范，有助于激发市场活力，推动数据要素市场的健康发展。通过合理的定价和交易机制，可以吸引更多的企业和机构参与到数据要素市场中来，形成更加活跃、多元的市场生态。”
颜阳指出，构建健康的公共数据资源授权运营生态需要政府、企业、科研机构等多方参与协作，然而各方利益诉求各不相同，如何协调这些利益关系，打造一个共赢的生态体系，是目前亟待解决的重要问题。
“价格形成机制的建立，为不同地区、不同行业之间的数据交易提供了公平、透明的规则，有助于消除市场分割和壁垒，推动形成全国统一的数据要素市场。这不仅有助于提升数据资源的利用效率，还可以促进资源的优化配置，为经济的高质量发展提供有力支撑。”颜阳说道，同时价格形成机制的建立，可以推动相关法规和政策的完善，明确数据交易中的权责关系，加强数据安全和隐私保护措施的落实，有助于增强市场参与者的信心和安全感，为数据要素市场的长期发展奠定坚实基础。
市场收益定价模式受推崇
近年来，各地方政府都在积极试点公共数据授权运营，探索多样化、符合数据要素特性的定价模式与价格形成机制。
“从国内已开展公共数据定价实践的省份来看，对金融、电网、通信、气象等具有较为成熟市场的数据资源或产品进行定价，往往能够得到供需双方的协同发力，有利于加速数据定价过程、促进公共数据开发利用。”中央财经大学中国互联网经济研究院副院长、教授欧阳日辉向中国工业报说道。
欧阳日辉表示，公共数据定价有两类正在探索的方法：一种是基于成本的数据资源定价法，但与企业的实际运作不协调。成本法以“保本微利”作为出发点，能够有效体现公共数据的公益属性，但存在难以准确评估公共数据自身价值的问题。“成本法包括建设、运维与管理三类成本，准确识别和估计其各时段成本存在一定困难；数据具有‘千景千价’特征，难以通过统一的定价公式进行计算。”欧阳日辉说。
“第二种是基于市场收益的数据产品定价法。市场收益定价法是对公共数据资源深加工形成的公共数据产品进行定价，更适合结合实际业务场景采用收益分成模式。目前，贵州、成都已形成较为成熟的市场收益定价模式。”欧阳日辉介绍说，贵阳大数据交易所以数据产品开发成本为基准，综合引入数据成本、数据质量、隐私含量等多重客观因素，结合数据产品预估的商业模式、市场规模，研发上线“数据产品交易价格计算器”，逐步建立起“报价—估价—议价”的定价体系。
成都市采用的市场化协商方式，由政府数据运营服务单位与数据使用单位通过多轮协商确定相应的数据服务价格。协商过程让数据使用单位充分表达意见，明确需求场景以增强服务的针对性，同时涉及数据的稀缺性和完备度时，在“公共数据可用不可见”的前提下，由数据使用单位和政府数据运营服务单位通过若干轮协商确定，而不是由政府数据运营服务单位直接确定。
事实上，此次《通知》给出相应的政策。公共数据资源授权运营价格管理是一项全新的工作，管理方式上要适应公共数据要素特性，实现既“放得活”又“管得住”的目标，构建科学合理的价格机制。一是实行准许收入监管。对运营机构的最高准许收入进行管理，通过管住准许收入，避免运营机构过度逐利。二是实行弹性管理。赋予运营机构一定自主定价权，允许其在各类产品和服务上限收费标准内，自行确定具体收费标准，根据市场情况灵活定价，充分调动各主体积极性。三是实行动态评估调整。对运营机构最高准许收入实现情况定期开展评估，及时调整最高准许收入和上限收费标准，更好适应公共数据行业发展变化快的特点。
欧阳日辉向中国工业报表示，明确“为谁定价”是明确“如何定价”的前提。数据要素市场包括数据资源与数据产品两类流通对象，二者在价值实现影响因素上存在程度差异。可将数据要素市场分为数据资源流通市场与数据产品流通市场进行分级管理，采用不同的定价机制。设计数据要素定价机制要针对不同的数据要素形态来“因材定价”。
大中小企业面临新的变化
作为运营机构中的运营主体——各大中小企业，在2025年3月1日《通知》正式实施后，必然面临着新的业务变化，需及时作出改变和调整。
《管理办法》要求，依托全国一体化公共数据资源登记平台开展登记业务。其中，加快“一个体系、两级平台”建设，国家公共数据资源登记平台重点支持中央和国家机关及其直属机构、中央企业的公共数据资源登记业务开展，并实现与省级平台的对接。
《实施规范》明确了授权运营工作中“管理机构”“实施机构”“运营机构”等核心主体的概念和责任边界，明确授权数据的安全管理要求，以及授权侧、运营侧、管理侧各类主体的权利义务；明确授权条件、运营模式、退出机制等，推动有条件的地区或部门做到管运适度分离；同时要建立授权运营情况披露机制，公开数据产品和服务能力清单，接受社会监督。
“对于国有机构、互联网大厂、地方交易所（交易中心）以及大型技术公司等大型运营主体而言，在迎接2025年3月1日即将施行的《通知》。大型运营主体务必深入细致地研读相关政策文件，精准把握公共数据授权运营中的价格形成机制、定价范围、管理权限以及定价程序等关键要素。在此基础上，要让公司内部的运营策略、产品定价以及服务供给与国家政策导向相符，确保在新政策环境下运营方向的正确性。”颜阳建议说。
在实际操作中，大型运营主体需在政策规定的框架之下，综合考虑公司自身实际情况以及市场需求的动态变化，科学合理地制定公共数据运营服务费标准。在确定收费标准时，要兼顾成本、利润和社会责任等多方面因素，确保收费标准公平公正、合理可行。
“一方面，不断增强数据治理能力，保证数据具有准确性、完整性和时效性，这是数据能够有效利用的前提。另一方面，加大在数据开发方面的投入，积极探索创新数据产品和服务，以满足不断变化的市场需求，提升自身在市场中的竞争力。”颜阳说道。
对于中小企业而言，颜阳建议，也要有应对之策。首先，应积极参与公共数据资源授权运营的生态建设，与各方构建合作关系，推动数据流通和共享，从而获取更多数据资源和市场机会。其次，注重提升自身技术能力，尤其是在数据治理、开发、传输、存储等方面，通过技术创新或者引进先进技术，提高数据处理和应用效率与质量。再者，密切关注市场需求变化，依据市场需求调整自身产品和服务，深入挖掘市场需求有助于开发出更贴合市场需求的数据产品和服务，增强市场竞争力。最后，在参与公共数据资源授权运营过程中，要加强合规意识，严格遵守相关法律法规和政策要求，强化合规管理以降低运营风险，保障自身合法权益。
“个人用户要充分认识到数据的价值以及数据泄露可能带来的风险，如个人信息被用于诈骗、身份盗用等。主动学习基本的数据安全知识，例如识别网络钓鱼邮件、避免在不安全的网络环境下输入敏感信息等。”颜阳建议，对于特别重要的数据，如财务信息、医疗记录等，可以使用加密技术进行保护。
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