张兆安代表：从六个方面着手 加强长江流域水资源保护

　　中国工业报记者 司建楠
　　“在推进长江经济带发展国家战略的进程中，必须加强长江流域水资源保护和水污染防治。”全国人大代表、上海社会科学院经济研究所副所长张兆安接受中国工业报记者采访时表示，近年来，长江流域水资源保护建立了法律法规体系，编制了流域规划体系，实施了最严格水资源管理制度，加强了水资源统一调度和配置，构建了水资源保护监测体系，但仍然还存在着很多问题，需要得到进一步解决。为此，他提交了一份《关于加强长江流域水资源保护和水污染防治的建议》，建议加快推进流域综合管理体制建设，探索长江流域水资源的综合协调和管理模式。
　　张兆安告诉记者，目前，长江流域水资源和水环境面临诸多突出问题。他建议，从六个方面着手，加强长江流域水资源保护和水污染防治。
　　第一，尽快研究制定《长江法》。建议全国人大抓紧启动立法调研，尽快制定《长江法》，明确流域管理的目标、原则、体制、机制，确定流域管理机构实施流域综合管理的主体地位，明确相关部门的职责与任务，建立流域综合规划、流域水资源管理、水资源保护、水生态保护、水污染防治、河道管理、防汛抗旱、水工程管理的各项制度和措施，规范长江流域水资源开发、利用、节约、保护的各项行为，明确长江流域综合管理的经济、技术等保障措施。通过法制有力推动流域经济发展方式的转变，促进经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，保障流域经济社会可持续发展，维护防洪安全、供水安全、生态安全。
　　第二，建立长江流域综合协调和管理机构。建议借鉴欧洲莱茵河流域、美国田纳西河流域综合管理的成功经验，在国家层面建立长江流域的综合协调机构。主要协调内容：一是制定统一的发展规划和环境标准。对流域重点城市和区域明确经济发展和环境功能定位，促进区域发展布局调整，制订更加严格的污染物排放标准和环保准入制度，形成保护优先、结构优化的局面。二是建立流域综合管理与治理的协调机制。建立由长江流域相关地区、国家相关部门负责人参加的协商议事决策平台，协商确定流域可持续发展战略，统筹协调流域综合规划、综合治理计划，流域开发、利用、治理、保护的重大政策，流域管理、治理目标，及时协调解决影响流域综合管理的重大问题，并组织考核。三是实施流域水资源优化配置和统一调度。建立长江流域、长江干流及重点支流取水总量双控制，在保证干支流的合理流量基础上，平衡和协调各地用水需求。要避免水库、水电站蓄水与下游生产、生活、生态争水，统筹各行业取用水需求；要通过制定防洪和水资源调度方案，结合年度来水预测，由流域管理机构对长江及重点支流主要水工程进出水量进行有效控制，实行防洪、供水、改善水生态及发电的统一调度。四是建立统一信息公开与通报机制。推进开发建设、水文水质、环境监测、执法监管、研究评估等信息共享，以便及时把握流域经济社会发展和水环境变化趋势，做好科学决策；完善突发事件的应急通报和协同处置机制，特别是上游发生航运、企业事故性排放时，及时将有关信息通报下游有关省市，以便采取措施确保饮用水安全，维护社会稳定。
　　第三，探索长江流域综合协调和管理机构的模式。建立长江流域的综合协调机构，不仅必要，而且也具有迫切性。从操作层面上来讲，综合协调机构可以采取两种主要模式：一是在长江流域统筹建立“中央主导、地方参与、流域机构主管”的“1+1+X”的协调监管机制，即：国务院建立省部级流域综合协调委员会。由国务院领导牵头，成员为国家发改委、环保部、水利部、交通部、住建部以及相关省市人民政府组成，统筹协调全流域产业布局、航运发展、水电开发、防洪、信息共享、水资源调配、水源安全保障和水污染防治等工作。二是改造现有的流域管理局，调整长江水利委员会为国务院派出机构。其职责是执行流域综合协调委员会所制定的政策和作出的决定，负责流域管理相关事务的指导、协调和监督，其职能不替代现有地方政府的职责。具体的管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。
　　第四，建立长江水资源资产管理制度。通过立法重点确立几项具体制度：一是长江流域水资源保护基金制度。确立水资源有偿使用制度，在使用付费的基础上按照一定比例收取保护基金，基金来源还可以包括水污染物排放收费、水污染事故赔偿金中的一部分。二是长江流域水污染责任保险制度。通过立法确立水污染责任保险制度，有效提高防范长江流域性水环境污染风险能力，维护污染受害者合法权益。如2011年出台的《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》中，就明确鼓励排污单位投保环境污染责任保险。三是长江流域生态补偿制度。建议以跨地区界断面的水质监测数据为依据，确定一个具体水质标准，上游水质达到或者优于这一水质标准的，下游予以补偿；上游水质劣于这一水质标准的，上游应予赔偿。四是流域水污染损害赔偿制度。借鉴《消费者权益保护法》建立惩罚性赔偿制度，损害赔偿范围除了赔偿由水环境污染直接造成的经济损失和人身伤害，还应当包括恢复被破坏的环境所需生态修复费用。同时，设立专门的环境侵权司法鉴定机构，使损害赔偿评估鉴定更具有权威性和可操作性，并且明确和细化环境侵权公益诉讼机制。
　　第五，建立长江断面水质责任追究制度。按照《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划（2011~2030年）的批复》要求，长江流域县级以上人民政府应加强水功能区水质、水量动态监测，建立水功能区水质达标评价体系，提高水功能区达标率。为进一步施行最严格水资源管理制度，规范和强化长江流域省界水体水质监测管理，建议在长江法立法时明确长江断面水质考核和责任追究制度，流域内各省环保、水利部门应当定期将省界监测断面人工监测数据和水质自动检测数据提供给流域综合管理机构，流域综合管理机构会同国务院相关部门将考核结果报经国务院同意后，向社会公告，对未达标的省市应严格追究责任，并落实赔偿制度。
　　第六，强化行政处罚和刑事制裁力度。通过立法授予流域综合管理机构行使行政处罚和行政强制权，同时引入一些强有力的处罚措施。一是引入“按日计罚”制度。目前，《水污染防治法》中的处罚金额最高是到50万元，这往往离污染行为对流域水环境造成的损失相差甚远。因此，建议《长江法》中引入《环境保护法》中的“按日计罚”制度，对于连续性违法行为实行“按日计罚”，以增强法律的威慑力。二是设定“双罚”制度。对一些发生环境污染事故或者对有严重环境违法行为的企事业单位，除对当事单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和有关责任人员处以相应的罚款。三是规定停水、停电、停气等强制措施。对流域水环境造成严重影响，而又拒不执行停产、停业决定的排污单位，明确流域综合管理机构有权要求相关单位予以配合，对排污单位采取停水、停电、停气等强制措施。四是加大刑事处罚力度。刑事责任是对违法行为最严厉的处罚方式，也是最具有震慑作用的一道法律屏障。建议立法进一步完善行政执法与刑事制裁的衔接，加大对违法行为的处罚力度。