A、政策解析
“规定”升级为“条例”处罚力度加大
本报记者 谌 洁
2012年2月3日，国务院法制办公室在其官网上发布了《缺陷汽车产品召回管理条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），并从发布之日起至2012年3月4日前面向有关单位和各界人士征求意见。
可查资料显示，现行的《缺陷汽车产品召回管理规定》（以下简称《规定》）是由国家质检总局、发改委、商务部和海关总署四部委发布，于2004年10月1日起正式实施。为了加强汽车产品召回监督管理，国家质检总局曾在2010年7月2~10日就其起草的《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》（以下简称《汽车召回意见稿》）向社会各界征求意见和建议，但之后并未正式出台实施。
通过与现行的《规定》对比，记者发现此次的《意见稿》在汽车召回管理的监管范围、监管力度、威慑力、罚则上限等都有明显升级。
第一，《意见稿》把召回管理条例由部门规章“升格”为法律法规。若是《意见稿》在未来能得以顺利出台实施，其震慑力和法律约束力都将远高于现行的《规定》。
第二，《意见稿》的条款数量远低于现行《规定》。现行《规定》共有8章46条的内容，而此次发布的《意见稿》仅有28条款项，精炼不少。
第三，《意见稿》所涉及召回车型的范围明显扩大，曾经游离于召回规定之外的卡车也被圈定。权威资料显示，2004年10月1日起实施的《规定》首先从M1类车辆（驾驶员座位在内，座位数不超过9座的载客车辆）开始实施，之后国家质检总局、国家发改委、商务部和海关总署又联合发布公告，决定自2006年8月1日起，将《规定》实施范围扩大到M2、M3类车辆（包括驾驶员座位在内座位数超过9个的载客车辆），即《规定》的实施范围扩大到全部客车。而根据《意见稿》，“在中华人民共和国境内生产、销售的汽车和汽车挂车（以下统称汽车产品）的召回及其监督管理，适用本条例”。
第四，《意见稿》在对“缺陷”的定义中加入了“标识”一词，这也是可能导致缺陷产生的原因之一。在现行《规定》中，对于缺陷的定义是“由于设计、制造等方面的原因而在某一批次、型号或类别的汽车产品中普遍存在的具有同一性的危及人身、财产安全的不合理危险，或者不符合有关汽车安全的国家标准的情形”；而根据《意见稿》，缺陷“是指由于设计、制造、标识等原因而在某一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的危及人身、财产安全的不合理的危险”。
第五，涉及汽车召回的管理部门有所调整。根据现行《规定》，“国家发展改革委员会、商务部、海关总署等国务院有关部门在各自职责范围内，配合主管部门开展缺陷汽车召回的有关管理工作”；而《意见稿》不仅明确了“国务院质量监督检验检疫部门（以下称国务院质检部门）负责全国缺陷汽车产品召回监督管理工作”和“省、自治区、直辖市质量技术监督部门和各直属检验检疫机构在各自职责范围内负责相关缺陷汽车产品召回监督管理工作”，且首次提到“国务院质检、公安、卫生等有关部门应当建立车辆生产、安全技术检验、销售、登记、维修、召回、消费者投诉、人身伤害等信息共享机制”，但发改委、商务部、海关总署这三部门的具体职责在《意见稿》中并未明确涉及。
第六，负责缺陷鉴定的第三方机构不明确。现行《规定》明确指出，“主管部门应当聘请专家组成专家委员会，并由专家委员会实施对汽车产品缺陷的调查和认定”，“根据专家委员会的建议，主管部门可以委托国家认可的汽车产品质量检验机构，实施有关汽车产品缺陷的技术检测”；而《意见稿》中并未明确指出除了国务院质检部门和汽车生产者之外的第三方缺陷鉴定机构，只提到“国务院质检部门缺陷产品召回技术机构承担缺陷汽车产品召回具体技术工作”。
第七，惩罚力度加大。现行《规定》的最高罚款金额为3万元；而《意见稿》虽然条款不多，但是对违反条例规定行为的惩罚力度明显加大，最高处罚罚金达100万元，并且有“生产者未如实报告调查分析结果的”等八项列举情形之一的，“由质检部门责令停止生产、销售、进口、租赁或者使用缺陷汽车产品，处缺陷汽车产品货值金额2%以上10%以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由许可机关吊销有关许可”。
第八，首次明确汽车轮胎的召回责任主体。《意见稿》规定，“汽车产品出厂时随车装备的轮胎存在缺陷的，由汽车产品的生产者负责召回；未随车装备的轮胎存在缺陷的，由轮胎的生产者负责召回”。这在此前发布的汽车召回规定中从未出现。
从上述特点中不难看出，若《意见稿》得以顺利颁布实施，对汽车生产厂家而言，品牌诚信与召回的关联将更加紧密。
B、专家视野
樊天顺：召回力度加大利于保护消费者权益
本报记者 谌 洁
2月8日，本报记者就2月3日国家法制办发布的《缺陷汽车产品召回管理条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）采访了中国质量协会（简称“中质协”）用户工作部部长樊天顺先生。樊天顺认为，该项政策若能顺利出台，则有利于促进我国汽车市场进一步良性发展，使消费者的权益得到更为普遍和及时的保护。
中国工业报：去年“3·15”采访您的时候，您曾提到中国市场推出新车型的速度快、数量大，在追求市场份额的过程中，一些厂家没有充裕的时间对新车型进行充分测试。这也是导致召回事件频发的重要原因。
您认为《意见稿》若顺利出台，能否令上述现象有所改观？该《意见稿》对消费者、汽车厂家和主管部门三者来说都有什么样的意义？
樊天顺：我觉得《意见稿》若顺利出台，应该会令上述现象有所改观，但是需要一个过程。因为召回力度加大的话，汽车厂家肯定会考虑盲目扩张市场所得利益与召回而产生的经济损失孰轻孰重，这样一来，汽车厂家就会待汽车产品更加成熟之后再推向市场，而不是盲目地扩张市场，同时也会加强对零部件的采购把控。
对于消费者来讲，这样的政策有利于消费者权益得到更为普遍和及时的保护；对于汽车厂家来说，这样的条例若真正实施的话可以促使他们真正转变发展的方向及战略，从而更主动地提高汽车产品整体质量的保证能力；从汽车召回的主管部门来讲，《意见稿》明确由国务院质检部门负责全国缺陷汽车产品召回监督管理工作，这样一来召回落实的力度更有力且责任更加明晰，因为管的部门越多越容易出现相互之间的推诿和牵制，反倒会使法规的贯彻力度减弱。
中国工业报：您认为此次发布的《意见稿》有哪些亮点？
樊天顺：首先，作为一部法规来讲，此次发布的《意见稿》的整体框架比2010年7月发布的《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》要好得多。其中有两点特别突出，一是层次结构更加清晰，表述更加简明；二是作为一部面对消费者的法规，其条款数由上一稿的五十二条缩减至二十八条，去粗存精，使得消费者更容易理解。内容太多可能会出现交叉重复的现象，在目前的条例中不可能规定得特别细，之后应该会有细则来辅助执行。
其次，在《意见稿》的第三条规定中有几个亮点值得一提：
一是对缺陷的定义中非常明确地点出，“符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准和要求，但仍有可能危及人体健康和人身、财产安全”也要召回。也就是说，《意见稿》是以事实缺陷为依据的，而非以前的采用是否满足标准、要求来判定缺陷成立与否，这样也就大大扩展了召回的范围，更全面地保障汽车消费者权益。因为根据以往的经验，当某个汽车零部件出现问题，而零部件的检测结果显示是合格的，则对于这批车型就难以实施召回。
二是对于召回的定义中，除了“维修”和“更换”之外，还明确指出可以要求“退货”。而在现行《缺陷汽车产品召回管理规定》中，“退货”的位置是“收回”一词，“收回”仅指的是零部件的收回，不如退货这么明确。
三是把“标识”也当做一个可能造成缺陷的原因，主要是由于目前汽车的电子化零件较多，按钮、按键等都有明确标识，若标识不准确或不方便就会给使用者带来不便、甚至误导，进而导致安全问题产生。举个简单的例子，有些汽车厂家为了提高车的档次，在某些按钮上就不标注中文，而是英文，这对于大多数的普通消费者来说就会造成使用不便。
亮点还有很多，比如说涉及的车型范围明显扩大，由家用乘用车延伸到商用车的召回；增加了一条明确轮胎召回责任方的规定。
中国工业报：对于此次发布的《意见稿》您有什么意见或建议？
樊天顺：我认为《意见稿》有两点内容需要进一步补充：
一是明确召回缺陷调查启动的起始点。尽管《意见稿》已规定“任何单位和个人可以向国务院质检部门投诉汽车产品可能存在的缺陷”，但是当投诉案例达到一个什么样规模的时候才需要启动缺陷调查？否则缺陷调查启动的起始点没有明确的标准。这还需要缺陷汽车产品管理中心根据历年来积累的数据做出一个明确、科学的规定，不然这条规定就会“形同虚设”。
二是召回时产生相关费用的承担问题。目前《意见稿》规定“生产者应当承担消除缺陷的费用和对缺陷汽车产品进行运输所需的必要费用”，这不仅容易产生歧义，而且无法弥补因召回给消费者造成的其他损失。只有当汽车不能开时才需要单独运输，若车辆可以行驶，一般就是消费者自驾车辆到4S店进行维修，这样一来商家就可以推脱因车辆未经运输，而不支付运输费用，且消费者在自驾过程中产生的工时费、油费也没有包含。也就是说，《意见稿》仅仅明确了生产者召回汽车本身产生的部分实际发生费用，却没有明确任何生产者对消费者的赔偿费用。
同时，目前规定的罚则也仅是针对违反召回规定的程序性罚款，并未真正涉及消费者权益的维护方面，没有赔偿性罚款。但是就程序性罚款而言，《意见稿》的处罚力度和威慑力已经相当大了。而在国外，对于有严重缺陷的召回的赔偿性处罚可高达几千万美元。
中国工业报：我们注意到，在此次的《意见稿》中并未明确指出国家质检总局和生产者之外的第三方缺陷检测机构。您认为，是否应该加入第三方权威缺陷检测机构才能更加公平？
樊天顺：这个问题倒暂时不必考虑，因为确定缺陷存在的核心步骤是调查。首先可以对消费者实行调查，通过调查消费者的车辆使用情况就可以得到最充足、最真实的证据；其次是进一步调查汽车生产场所，查阅、复制相关资料和记录。
说到缺陷检测，一方面，在现有环境下，成立一个真正独立且负责任的第三方缺陷检测机构非常麻烦；另一方面，有的问题在常规状况下是检测不出来的，可能只有在行驶过程中或极端情况下才会出现。
也就是说，是否在大批量车辆上存在缺陷主要取决于消费者的投诉，与缺陷的检测无必然联系，只是当主管部门与汽车厂家有极大争议时才会需要检测。
中国工业报：目前我国的汽车召回实施现状如何？自主品牌的召回次数和数量为何一直停留在较低的层面？召回法规的力度加大会对自主品牌产生什么影响？
樊天顺：总的来说，在我国通过召回来消除汽车缺陷仍处于起步阶段。自2004年10月1日《缺陷汽车产品召回管理规定》实施7年时间以来，我国的汽车召回次数大约307次，累计召回车辆大约600多万辆，占同期汽车销量的比例大约在10%以下；而国外的汽车召回数量占销量的平均比重大约是30%。2011年，我国汽车召回数量占销量的比重也未超过10%。因此，目前的确是需要一个新的条例来加大召回的实施力度。
自主品牌召回的不积极主要来自两方面的原因，一是自主品牌的利润本来就比较低，为了维持发展，更多时候企业承担责任的主动性要差一些；另一方面，某些自主品牌车型虽然小毛病挺多，但可能只是舒适性差一些或操作不那么便捷，并未严重到影响安全。
短期来讲，若召回力度加大会对自主品牌造成较大的压力，但是长期来看这也是正常的，因为自主品牌不可能永远成长在温室中。毕竟，能否为消费者接受、认可，主要还是靠产品自身的性价比和质量。
中国工业报：根据您的了解，目前国内召回案例中是以汽车厂家主动召回为主，还是以指令召回为主？
樊天顺：主动召回或指令召回并不重要，最关键的还是主管部门对于缺陷的调查监督力度有多大，若力度大的话汽车厂家就会在启动缺陷调查前就实施主动召回。事实上，很多召回都是在缺陷调查启动之后，企业为了掌握主动权才实施召回。2010年，约有35%的召回是在缺陷调查启动之后才实施的召回。召回的形式并不重要，重要的是启动缺陷调查的速度、力度有多大。只要国家质检总局已向厂家发出明确信息，且掌握一定缺陷证据，厂家肯定会主动召回的，除非双方的争议很大，但此类现象很少。
C、企业表态
支持召回管理条例出台
本报记者 芦丽琴
2月8日，本报记者通过电话就近日国务院法制办发布的《缺陷汽车产品召回管理条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），采访了数家汽车企业的工作人员，初步了解到汽车企业对该《意见稿》的意见与建议。
“关于这次国务院法制办发布的征求意见稿，我们公司产品、质量、售后等相关部门，正在与公司领导一起进行研究，目前虽然还没有成型的东西出来，但态度很明确，就是积极、正面地对待这个召回管理条例。”上汽通用五菱汽车股份有限公司的一位负责人告诉记者。
2011年年初，上汽通用五菱汽车召回28532辆五菱宏光。这位负责人向记者表示，汽车召回在上汽通用五菱看来，是车企对于市场营销、对消费者负责任的一种表现，做好召回工作，对整个企业的服务体系的完善、产品研发、生产制造、品质控制都有很好的提升。
谈到召回的成本，这位负责人表示，做每一件事情都会有成本，当产品缺陷达到召回要求的时候，车企就应该去主动选择召回相关产品。“如果遮遮掩掩，或者不彻底帮用户解决问题，那今后付出的成本会更大。”上汽通用五菱的这位负责人说。
与上汽通用五菱一样，长城汽车股份有限公司（以下简称长城汽车）也明确表示对《意见稿》的支持和响应。
长城汽车新闻总监商玉贵告诉记者，目前长城汽车相关部门正在仔细研究《意见稿》，并商讨制定下一步企业自身的召回实施方案。
“产品召回关键要落实在行动上，在对待产品质量问题和用户投诉上，我们一向采取比较主动的措施。我们一贯主张，出现问题后，不推卸责任，或者等到问题无法掩盖的时候再去面对，而是第一时间主动解决问题。”
据了解，2011年5月，长城汽车召回部分炫丽、腾翼C30轿车，成为自主品牌车企中为数不多的有召回先例的企业。
但商玉贵同时强调，长城汽车希望能从源头“预防”汽车产品的缺陷。“不管是在产品设计上、生产过程中、质量把控上，还是在零部件的选择中，我们都通过严密的管理使产品尽少出现品质问题。”商玉贵说。
提到对《意见稿》的意见，商玉贵表示，期望有一个独立、公平、公正的第三方来判定缺陷和相关权责问题。“汽车产品出问题，有汽车产品质量的问题，也有使用不当的问题，我们希望有个第三方专业机构来认证，哪些是汽车厂商的责任，哪些是经销商的责任，哪些是用户的责任，避免相互扯皮的问题产生。”
相比于乘用车企业的积极态度，商用车企业对《意见稿》的反馈则有些“冷”。
记者采访了几家国内客车企业的相关人员，得到的回复都是还没仔细研究《意见稿》或不清楚此事。这也与多数客车企业无召回先例有关。2011年，我国大陆汽车市场上共展开71次召回，其中乘用车召62次，涉及车辆1826964辆；改装车及卡车召回9次，涉及车辆290辆；客车的召回次数却为零。
随后，记者联系到某著名卡车品牌销售公司的相关工作人员。他告诉记者，知道《意见稿》，但表示“我觉得汽车召回更适合乘用车，卡车生产企业的产品属于生产资料，它的使用状况、运行工况和环境都非常复杂。产品出问题，有本身的质量原因，也有使用过程的相关因素，非常难界定。”他向记者解释道。
“我个人认为，这事（缺陷汽车产品召回管理条例的制定）大方向是正确的，但切不可操之过急。目前自主品牌汽车企业的利润都比较低，如果这个事情操之过急，企业还承担不起（召回）。”
D、记者观察
汽车召回还需重拳出击
本报记者 曾才豪
2月3日，国务院法制办公室公布了最新起草的《缺陷汽车产品召回管理条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）全文，以向社会征求各界意见。和现行的汽车召回管理规定相比，《意见稿》的确有不少亮点，其中包括扩大了召回产品的范围、与相关部门建立信息共享联动等。
但细心的人士会发现，本次《意见稿》仅仅是2010年7月《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》的升级版。和旧版相比，这次的《意见稿》意外地将对厂家的处罚力度由此前的最高处产品货值的50%减少为最高10%。
这一处罚标准的更改也颇让人唏嘘。还记得2010年的汽车召回征求意见稿公开时，曾引起行业的热议，其中讨论的焦点就集中在对企业的处罚力度上。当时，不少汽车网站曾发起各项投票调查。查阅各调查结果便可得知，尽管当时的处罚达到产品货值50%，但仍然有不少被调查者认为对责任方的处罚太少，还不足以在汽车召回方面达到促使责任方真正注重产品质量、尊重消费者利益的目的，其中更未涉及到对消费者的补偿。
多数被调查者认为，加大处罚力度的好处在于，让企业更深刻地意识到产生问题后必须要承担的严重责任，从而让企业在生产汽车的过程中，首先在意识上就注重品质安全，也会促进汽车企业大力研发更安全的产品；另外，还能有效避免一些国外品牌在汽车召回上区别对待国内外消费者和不同产地产品。
我们注意到意见稿，未来将由国务院质检部门缺陷产品召回技术机构承担缺陷汽车产品召回具体技术工作。多数人士认为，仅仅这一个检测机构还不足以全面解决问题，在监管制度和机构设置上，还应该设立第三方的检测机构和监督机构。之前的汽车召回经验告诉我们，由于国内的信息不够公开，我们很难知道消费者对汽车产品的投诉数量及甄别汽车缺陷产品的过程，也很难知道主管部门在实施召回过程中的缺陷调查、评估、认定及实施召回等具体工作。如果这一技术鉴定机构中的某些机构和个人与企业产生利益往来，那么消费者的投诉就得不到有效解决。这些也应该是《意见稿》中更加具体化的条款。
在美国，汽车召回制度是属于国家法律的监管范围，不仅法律监管严格，处罚力度更是比国内的处罚高出几百倍。此外，在汽车召回的技术鉴定方面，除了国家有专门的技术鉴定机构外，美国还有一些第三方的检测机构。在汽车召回的监管上，美国采取的是三种模式，一是在法律层面上引导企业自检自查问题；二是通过对消费者的投诉报告进行分析，以投诉达到一定的数量后便对相关的产品进行技术检测，出现问题及时要求企业实施召回；三是通过对事故的分析调查，然后对事故产品进行检测，这也是最能够查明产品问题的有效方式。
相比国内，我们对事故的处理一般认定都是人为责任，几乎很少对产品问题进行认定或展开技术检测。最近在福建泉州发生一起车祸惨剧：一辆合资品牌车载着全家六口人在高速上发生车祸，造成五死一伤的惨剧，该车竟然被撞得粉身碎骨，以至于钢条结构完全散架了！这次车祸的时速到底有多快？相信交管部门会给出数据，但要真正追究起来，产品本身在设计和制造方面的安全技术性能也要进行考量。类似这样的事件，职能部门如何鉴定这一产品的质量和事故责任？以及到何种程度启动产品召回从而保护更多的消费者？这一切都需要严格完整的汽车召回制度去解决。
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